محور : ايران و اقتصاد
اصغر ابوالحسني هستياني*
چكيده: مطالعات و بررسيهاي كارشناسي نشان مي‌دهد كه اقتصاد كشور بنا به علل گوناگون، از عدم تعادلهاي زيادي رنج مي‌برد. چنين امري، منشأ اثرات سوئي همچون: افزايش نابرابري اجتماعي، طبقاتي شدن جامعه، گسترش فقر و محروميت، بيكاري و استقراض خارجي شده است. ولي، يك پرسش اصلي و مهم كه همواره
ذهن محققان و كارشناسان را به خود مشغول مي‌كند، آن است كه آيا دليل ايجاد و گسترش عدم تعادلها در دو دهة اخير، در قانون اساسي به عنوان چارچوب اصلي حركت نظام نهفته است؟ به عبارت ديگر، آيا قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
ذاتاً اقتصاد و جامعه را به سوي تعادل مي‌برد يا آن را به سوي عدم تعادل ـ حداقل در عرصة اقتصاد ـ پيش مي‌راند؟
پاسخ به اين سؤال، از طريق بررسي همه‌جانبة قانون اساسي ـ بويژه اصول اقتصادي آن – هدف اين مقاله مي‌باشد كه از طريق تطبيق اصول قانون اساسي با ويژگيهاي ايجاد‌كنندة تعادل از ديدگاه انديشمندان اسلامي، بررسي ابزارهاي نظارت در آن و ارائة راهكارهايي براي استفادة كامل از ظرفيتهاي آن با اصلاحات و بازنگريهاي احتمالي، به اين پرسش مهم پاسخ داده مي‌شود.
....
محور : ايران و اقتصاد
اصغر ابوالحسني هستياني*
چكيده: مطالعات و بررسيهاي كارشناسي نشان مي‌دهد كه اقتصاد كشور بنا به علل گوناگون، از عدم تعادلهاي زيادي رنج مي‌برد. چنين امري، منشأ اثرات سوئي همچون: افزايش نابرابري اجتماعي، طبقاتي شدن جامعه، گسترش فقر و محروميت، بيكاري و استقراض خارجي شده است. ولي، يك پرسش اصلي و مهم كه همواره
ذهن محققان و كارشناسان را به خود مشغول مي‌كند، آن است كه آيا دليل ايجاد و گسترش عدم تعادلها در دو دهة اخير، در قانون اساسي به عنوان چارچوب اصلي حركت نظام نهفته است؟ به عبارت ديگر، آيا قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
ذاتاً اقتصاد و جامعه را به سوي تعادل مي‌برد يا آن را به سوي عدم تعادل ـ حداقل در عرصة اقتصاد ـ پيش مي‌راند؟
پاسخ به اين سؤال، از طريق بررسي همه‌جانبة قانون اساسي ـ بويژه اصول اقتصادي آن – هدف اين مقاله مي‌باشد كه از طريق تطبيق اصول قانون اساسي با ويژگيهاي ايجاد‌كنندة تعادل از ديدگاه انديشمندان اسلامي، بررسي ابزارهاي نظارت در آن و ارائة راهكارهايي براي استفادة كامل از ظرفيتهاي آن با اصلاحات و بازنگريهاي احتمالي، به اين پرسش مهم پاسخ داده مي‌شود.
مقدمه
قانون اساسي هر كشور به عنوان مهمترين عامل تعيين‌كنندة سمت و سوي حركت بخشهاي مختلف: اقتصادي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي مطرح است. در قانون اساسي، اصول كلي بنيادگيري نظم عمومي جامعه و پيوندهاي بين حكومت‌كنندگان و حكومت‌پذيران(يعني مردم)، به صورت ارتباط دو سوية مبتني بر حق و تكليف، پايه‌ريزي مي‌شود. و نتيجة عمل به آن، رسيدن به ارزشها و هنجارهايي است كه به عنوان آرمانها و اهداف، در قانون اساسي مدنظر قرار گرفته‌اند.
در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اهداف والا و مقدسي براي تحقق حاكميت دستورهاي الهي و «حاكميت خداوند» ـ كه مبناي مشروعيت نظام نيز محسوب مي‌شود ـ و تسليم در برابر امر خداوند، در اصول: دوم، سوم و چهارم به صراحت، و در ساير اصول به طور تلويحي به چشم مي‌خورد؛ كه از طريق «حاكميت مردم» (مقبوليت نظام) و ايجاد ساختار ايماني، اعتقادي و عملي، و اجراي بْعد مردمي نظام، قابل تحقق خواهد بود.
از سوي ديگر، قوانين عادي، دستوركارها و آيين‌نامه‌هايي نيز كه بسترهاي قانوني رفتارهاي اقتصادي ـ و غير اقتصادي ـ در كشور را شكل مي‌دهند، الزاماً بايد در چارچوب اصول قانون اساسي و شرع مقدس اسلامي قرار گيرند و مغايرتي با آنها نداشته باشند تا نيل به اهداف و آرمانهاي نظام از نظر اجرايي و در عمل، داراي پشتوانه و تضمين لازم باشد.[1] لذا، در صورتي كه فرض كنيم:
اولاً: قانون اساسي جمهوري اسلامي، مبتني بر موازين و دستورهاي اسلام است و در صورت اجراي كامل، ضامن نيل جامعه به سوي خدا محوري، سعادت انساني و رفاه دنيوي و بالمآل تعادل و توازن در همة بخشها و از جمله اقتصاد مي‌باشد.
ثانياً: از همة اصول و قابليتهاي قانون اساسي، به طور كامل استفاده شده باشد
ثالثاً: ضعف و نقص ـ يا ابهام در برداشت ـ از اصول قانون اساسي وجود نداشته باشد
رابعاً: نظارتهاي لازم در تطبيق قوانين و مقررات با شرع و قانون اساسي صورت گرفته باشد. در اين صورت با اجراي اصول قانون اساسي در طول دو دهة گذشته، لازم مي‌آيد كه در حال حاضر هيچ گونه عدم تعادل و شكافي در جامعه و اقتصاد ـ به عنوان يكي از بخشهاي نظام ـ وجود نداشته باشد. بنابراين، وجود عدم تعادلهاي موجود در بخشهاي اقتصادي، نشان مي‌دهد كه يك يا چند فرض از فرضهاي پيشگفته، نقض شده است بدين ترتيب، براي بررسي علل عدم تعادلهاي موجود در بخشهاي اقتصادي كشور از طريق قانون اساسي، نظارت و بررسي فروض پيشگفته ضرورت دارد تا معلوم شود:
1. آيا در صورت استفادة كامل از قانون اساسي فعلي كشور، جامعه و به تبع آن اقتصاد،[2] به تعادل و توازن مورد نظر در اسلام مي‌رسد، و مشكل عدم تعادل وجود نخواهد داشت؟
2. آيا همة اصول قانون اساسي اجرا شدهاند؟ به عبارت ديگر، آيا از تمام ظرفيتها و قابليتهاي قانون اساسي استفاده شده است؟ و آيا قوانين لازم براي اجراي آنها وجود دارد؟
3. آيا نظارتهاي لازم و صحيح در تطبيق «قوانين» مصوب شوراي اسلامي با شرع و قانون اساسي، صورت گرفته است؟
4. و سرانجام، آيا در شرايط حال حاضر كشور براي بهبود اوضاع ـ بويژه اوضاع اقتصادي ـ نيازبه اصلاح و بازنگري قانون اساسي است؟ يا اشكال از نقص و ضعف در قوانين عادي و مقررات است و آنها بايد اصلاح شوند؟ در هر صورت، چگونه اين اشكالات رفع مي‌شود؟
براي جواب به اين پرسشها، لازم است گامهاي ذيل در اين بررسي برداشته شود:[3]
گام اول: اين موضوع بررسي شود كه آيا در صورت اجراي كامل اصول قانون اساسي، جامعة اسلامي و به تبع آن بخشهاي اقتصادي، به تعادل و توازن مي‌رسند؟ بررسي و تحليل مربوط به اين گام، با استفاده از محورهاي قابل استخراج از افكار و انديشه‌هاي اقتصادي انديشمندان اسلامي و تحليل مقايسه‌اي آنها با اصول قانون اساسي ـ بويژه اصول اقتصادي آن ـ قابل انجام است.
گام دوم: اين قضيه بررسي و تحليل شودكه آيا ابزارهاي نظارتي لازم در قانون اساسي دربارة نظارت قوانين، مقررات و عملكردها، در انطباق با شرع، قانون اساسي و روح حاكم بر آنها تعبيه شده است؟ براي رسيدن به جواب اين سؤال، بحث مستوفايي دربارة نظارت در قانون اساسي ارائه خواهد شد.
گام سوم: ارائه تحليل و راهكار لازم براي استفاده از همة ظرفيتهاي قانون اساسي در اقتصاد، و پيشنهادهاي مربوط به اصلاح و بازنگري برخي از قانون اساسي همراه با بازنگري در قوانين عادي و مقررات ذي‌ربط است، كه در هنگام اجرا، موجب بروز نابسامانيهاي اقتصادي مي‌شود.
1. بررسي وجود نكات كليدي و محورهاي ايجاد‌كنندة تعادل در قانون اساسي
براي انجام دادن اين بررسي، محورهاي استخراجي از نظرات متفكران و انديشمندان اسلامي را ـ مانند: لزوم بسط عدالت اجتماعي، تعاون و تأمين اجتماعي ـ كه در صورت عمل به آنها مي‌توان به توازن و ايده‌آلهاي جامعة اسلامي در ابعاد اقتصادي ـ و حتي غير اقتصادي ـ اميدوار بود، مدنظر قرار مي‌دهيم، و آنها را با اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي مي‌سنجيم و مقايسه مي‌كنيم.
1ـ1: لزوم بسط و گسترش عدالت اجتماعي در جامعه از ديدگاه قانون اساسي
با توجه به اهميتي كه استقرار عدالت اجتماعي ـ و به تبع آن عدالت اقتصادي ـ در جامعه دارد ـ و به همين خاطر از سوي همة انديشمندان اسلامي به آن اهتمام جدي شده است ـ، اصول مختلفي در قانون اساسي به اين مهم اشاره كرده و زمينه‌سازي براي آن را از وظايف دولت اسلامي دانسته است؛ زيرا همچنانكه در مقدمة قانون اساسي آمده، كل اقتصاد وسيله فرض شده است و نه هدف. و از وسيله، انتظاري جز كارايي بهتر در راه وصول به هدف نمي‌توان داشت. از سوي ديگر، فراهم كردن زمينة مناسب براي بروز خلاقيتهاي انساني در جامعه، جز با استقرار قسط و عدل در جامعه براي تأمين امكانات و شرايط مساوي و مناسب، و رفع نيازهاي ضروري جهت استمرار حركت تكاملي آحاد جامعه ـ كه برعهدة حكومت اسلامي است ـ ميسر نيست.
در قانون اساسي، اصول مختلفي به موضوع عدل و قسط(عدالت اجتماعي) در جامعه، در فصول ذيل اشاره دارد:
الف: فصل اول: «اصول كلي»
ـ اصل دوم: اين اصل در بندهاي: چهارم، ششم، نهم و دوازدهم، جمهوري اسلامي را نظامي معرفي مي‌كند بر پاية ايمان به:
ـ عدل خدا در خلقت و تشريع
ـ كرامت و ارزش والاي انساني و آزادي توأم با مسئوليت او در برابر خدا، از راه نفي هر گونه ستمگري، ستمكشي، سلطه‌گري و سلطه‌پذيري، «قسط و عدل» و …(قسمت ج از بند ششم)
ـ اصل سوم: دولت جمهوري اسلامي را موظف مي‌كند كه براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همة امكانات خود را براي اموري از جمله امور ذيل به كار برد:
ـ رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه در تمام زمينه‌هاي مادي و معنوي(بند نهم)
ـ پي‌ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامي(بند دوازدهم)
ب: فصل سوم: «حقوق ملت»
ـ اصل 29 چنين مقرر مي‌دارد: برخورداري از تأمين اجتماعي از نظر: بازنشستگي، بيكاري، پيري و … به صورت بيمه، حقي است همگاني. دولت مكلف است طبق قوانين از محل درآمدهاي عمومي و درآمدهاي حاصل از مشاركتهاي مردم، خدمات و حمايتهاي مالي فوق را براي يكايك افراد كشور تأمين كند.
ج: فصل چهارم: «اقتصاد و امور مالي»
ـ اصل 43: براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه و ريشه‌كن كردن فقر و محروميت و برآورده كردن نيازهاي انسان در جريان رشد با حفظ آزادگي او، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران براساس ضوابط زير استوار مي‌شود:
ـ تأمين نيازهاي اساسي … براي همه(بند اول)
ـ تأمين شرايط و امكانات كار، به منظور رسيدن به اشتغال كامل و قرار دادن وسايل كار در اختيار همة كساني كه قادر به كارند، ولي وسايل كار ندارند(بند دوم)
ـ اصل 48: در بهره‌برداري از منابع طبيعي … و توزيع فعاليتهاي اقتصادي ميان استانها و مناطق مختلف كشور، بايد «تبعيض در كار نباشد»
همچنين، در فصل پنجم: «حق حاكميت ملت و قواي ناشي از آن»، در اصل 61 كه اعمال قوة قضائيه را برمي‌شمرد، «گسترش و اجراي عدالت» را گوشزد مي‌كند. و در فصل ششم: «قوة مقننه»، در اصل 91 از خصوصيات فقهاي شوراي نگهبان، «عادل بودن» را در كنار آگاهي از مقتضيات زمان و مسائل روز برمي‌شمارد.
به همين ترتيب، در فصل هفتم ـ كه مربوط به شوراها است -، در اصل 101 يكي از اهداف تشكيل شوراي عالي استانها را، «جلوگيري از تبعيض» مي‌داند. و نيز، در اصل 104 فصل مذكور، يكي از اهداف تشكيل شوراها در واحدهاي توليدي و ادارات را، «تأمين قسط اسلامي» قلمداد مي‌كند.
ضمن اينكه در فصل هشتم: « رهبر يا شوراي رهبري»، اصل 109 يكي از شرايط و صفات رهبر ـ كه ركن عالي نظام اسلامي محسوب مي‌شود ـ را در بند دوم، «عدالت و تقواي لازم» براي رهبري امت اسلام عنوان مي‌كند. به همين صورت، در فصل نهم ـ در خصوص قوة مجريه ـ در اصل 121 كه سوگندنامة رئيس جمهور ذكر مي‌شود، در متن سوگندنامه رئيس‌جمهور قسم ياد مي‌كند كه خود را وقف خدمت به مردم، اعتدال كشور و «گسترش عدالت» بكند.
درفصل دهم - كه در زمينة سياست خارجي است -، اصل 154 آرمان خود را سعادت بشري دانسته و استقلال، آزادي و «حكومت حق و عدل» را حق همة مردم جهان برشمرده است. همچنين، حمايت جمهوري اسلامي را از مبارزات حق‌طلبانة مستضعفان عالم را اعلام مي‌دارد.
در فصل يازدهم ـ كه مربوط به قوة قضائيه است ـ علاوه بر آنكه براساس اصول: 157 و 162 از شرايط رئيس اين قوه و دادستان كل كشور، «مجتهد عادل بودن» است، اصل 156، وظيفة «گسترش عدل»، آزاديهاي مشروع و احياي حقوق عامه را برعهدة اين قوه مي‌گذارد.
بنابراين، ملاحظه مي‌شود كه در 9 فصل از 14فصل قانون اساسي و در قالب 15 اصل، به صراحت به موضوع عدالت اجتماعي، لزوم استقرار و گسترش آن در جامعه، و لزوم وجود آن در حاكمان اصلي نظام،[4] اشاره شده است. و از اين بابت ، به نظر نمي‌رسد كه نقصي در قانون اساسي وجود داشته باشد. اگرچه در اجرا با مشاهدة توزيع ناعادلانة درآمد و ثروت، وجود فقرا و ثروتمندان، فاصلة طبقاتي غير معقول در جامعه و وجود شكافها و عدم تعادلهاي اقتصادي در بخشهاي مختلف، شايد بتوان گفت كه اين اصول در جامعه عملاً پياده نشده يا ـ در تعبير مسامحه‌اي ـ وجود عوامل و عللي باعث شدهاند كه با وجود خواست مسئولان نظام، قانون اساسي و مردم، استقرار عدالت اجتماعي در جامعه به طور كامل تحقق نيابد.[5]
2-1. تعاون، مشاركت همكاري، محبت ديني در قانون اساسي
موضوع تعاون، همكاري و برادري اسلامي در جامعة اسلامي در همة ابعاد و از جمله اقتصاد، از موضوعاتي است كه به طور مستقيم و غير مستقيم در قانون اساسي در اصول ذيل، بر آن تأكيد شده است.
بند 15 اصل سوم، درخصوص توسعه و تحكيم برادري اسلامي و تعاون عمومي بين همة مردم ـ بعنوان يكي از وظايف حكومت ـ جهت نيل به اهداف عالية مندرج در اصل دوم وارد شده است.
اصل هفتم، در خصوص تشكيل شوراهاي اسلامي است.
اصل هشتم, دربارة امر به معروف و نهي از منكر، به عنوان وظيفة همگاني است.
اصل 11، دربارة امت واحده بودن همة مسلمانان است.
اصل 14، در زمينة رعايت اخلاق حسنه، قسط و عدل حتي با افراد غيرمسلمان و غير محارب است.
اصل 44، يكي از سه بخش نظام اقتصادي جمهوري اسلامي را بخش تعاوني مي‌داند.
اصل 101، هدف از تشكيل شوراهاي عالي استانها را، جلب همكاري همة مردم در تهية برنامه‌هاي: عمراني، رفاهي و غيره برمي‌شمرد.
اصل 104، يكي از هدفهاي تشكيل شوراهاي صنفي را، جلب همكاري همگاني عنوان مي‌كند.
بند اول و هشتم اصل 110، تعيين سياستهاي كلي و حل معضلات نظام را با اخذ نظر و همكاري مشورتي مجمع تشخيص مصلحت نظام بيان مي‌نمايد.
و همچنين، ديگر اصول مربوط به تشكيل خبرگان، شوراي عالي امنيت ملي و شوراي بازنگري قانون اساسي ـ در اصول: 107، 108 و 177 ـ همگي بر موضوع تعاون، همكاري، مشورت، مشاركت و همدلي دلالت دارند.
بنابراين، در يك نگاه كلي ملاحظه مي‌شود كه حداقل 12 اصل از اصول مندرج در فصول چهارده‌گانة قانون اساسي، بر تعاون، همكاري، برادري عمومي و مشاركت همگاني در امور تأكيد مي‌كنند. اين امر، نشاندهندة اهميت موضوع، حاكميت روحية اخوت و برادري اسلامي، و تعاون همگاني در همة بخشهاي نظام جمهوري اسلامي است. بديهي است كه اساساً بحث مقبوليت همگاني نظام ـ كه بيان شد ـ نيز در همين راستا ارزيابي مي‌شود. حتي مي‌توان اين مبحث را با مباحثي كه انديشمندان غربي دربارة رقابت كامل براي رسيدن به كارايي و حداكثر بهرو‌ه‌وري، مقايسه نمود: و ميوه‌ها و ثمرات رقابت كامل ـ به همان معناي مصطلح در ادبيات اقتصادي غرب ـ را با اثرات و فوايد تعاون و برادري ـ كه لزوماً به معناي كنار گذاشتن رقابت نيست ـ سنجيد.[6]
3ـ1. منع درآمدهاي غير مشروع و حرام، و لزوم بازگشت آن به ذي‌حقان(و بيت المال) از منظر قانون اساسي
وظيفة دولت اسلامي در ايجاد زمينه براي اشتغال و كسب درآمد حلال و مشروع براي افراد، براساس روح كلي حاكم بر اصول قانون اساسي ـ برگرفته از اصول و موازين اسلامي ـ واضح و آشكار است. در صورت اجراي قانون اساسي، همة درآمدها و راههاي كسب درآمد به شكل مشروع در جامعه جريان خواهد داشت؛ زيرا در اصل چهارم آمده است كه همة قوانين و مقررات: مدني، جزايي، مالي و اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها، بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. با اينحال، در اصل 49 قانون اساسي، يكي از وظايف دولت را پس گرفتن ثروتهاي ناشي از ربا، غصب، رشوه، اختلاس، سرقت، قمار، داير كردن اماكن فساد و ديگر موارد نامشروع، و استرداد به صاحب حق ـ و در صورت معلوم نبودن او برگرداندن آنها به بيت‌المال ـ مي‌داند. ضمن اينكه در اصل 43 براي رسيدن به سه هدف مهم: استقلال اقتصادي جامعه، ريشه‌كن كردن فقر و محروميت ـ به عنوان آثار عدم تعادل ـ و برآوردن نيازي انسان در جريان رشد، يكي از ضوابطي را كه اقتصاد بر پايه آن استوار خواهد بود، منع اضرار به غير، منع انحصار و احتكار، ممنوعيت ربا و ديگر معاملات باطل و حرام عنوان مي‌كند.
از طرف ديگر، ضمن احترام به مالكيت مشروع خصوصي ـ در اصول: 46 و 47 ـ براي بستر‌سازي در كسب درآمدهاي مشروع و حلال و ايجاد محيط مساعد براي رشد فضايل مادي و معنوي در جامعه، در اصول مختلف وظايفي را براي دولت و حكومت اسلامي برمي‌شمارد، كه از جملة آنها مي‌توان به اصول زير اشاره كرد:
اصل دوم(بندهاي اول و دوازدهم): در خصوص موظف كردن دولت به ايجاد محيط مساعد براي رشد فضايل اخلاقي و مبارزه با مظاهر فساد و تباهي، و همچنين پي‌ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامي جهت ايجاد رفاه و رفع فقر و محروميت در زمينه‌هاي تغذيه، مسكن، كار و بهداشت
اصل 28: در زمينة موظف كردن دولت به ايجاد امكانات اشتغال به كار و شرايط مساوي براي احراز مشاغل، با رعايت نياز جامعه به اشتغال
اصول :29 و 31: مربوط به موظف كردن دولت به ايجاد امكانات لازم در برخورداري همگاني از تأمين اجتماعي، و داشتن مسكن متناسب با نياز، بويژه براي روستاييان و كارگران
اصل 43(بندهاي اول، دوم و چهارم): مربوط به ضوابط و مباني اقتصاد نظام جمهوري اسلامي در تأمين نيازهاي اساسي، تأمين شرايط و امكانات كار شرافتمندانه براي همه، رعايت آزادي انتخاب شغل، عدم اجبار افراد به كار معين، و جلوگيري از بهره‌كشي از كار ديگري
اصل 45: دربارة نحوه و چگونگي ايجاد زمينة استفادة عادلانه و صحيح از انفال و ثروتهاي عمومي توسط دولت
بنابراين، ملاحظه مي‌شود كه قانون اساسي جمهوري اسلامي از يك طرف، از كسب درآمدهاي نامشروع و حرام بشدت جلوگيري كرده است؛ زيرا علاوه بر حرمت شرعي و آثار فرهنگي آن، اين گونه درآمدها داراي عوارض سوء عدم تعادلي مانند: تشديد طبقاتي شدن جامعه، گسترش فساد مالي و اقتصادي در جامعه، توسعة فقر، محروميت و تبعيض خواهد بود. از سوي ديگر، قانون اساسي زمينه و بستر لازم براي فعاليتهاي اقتصادي صحيح، توأم با طيب و آرامش خاطر فردي ـ كه به دنبال موظف كردن دولت به تأمين نيازهاي اساسي و تأمين اجتماعي افراد حاصل مي‌شود ـ را فراهم كرده است. لذا، چنانچه اين اصول به طور كامل اجرا شود، بايد نه تنها از ايجاد شكافهاي اقتصادي در جامعه ممانعت به عمل آيد، بلكه حتي اگر اين شكافها ـ بنابر هر علت دروني يا عوامل بيروني از اقتصاد و جامعه ـ ايجاد شدند، با تلاش هماهنگ دولت و ملت، برطرف شود و اقتصاد به سوي تعادل پيش رود.
4ـ1. تعيين وظايفي مشخص براي دولت در قانون اساسي، براي جلوگيري از ايجاد و گسترش نابرابري و عدم تعادل
همواره، براي دولت وظايفي خاص در بخش اقتصادي تعريف مي‌شود، كه از مهمترين آنها مي‌توان به امور ذيل اشاره كرد:
الف: بستر‌سازي براي فعاليتهاي بخش خصوصي و واحدهاي اقتصادي، با ايجاد امنيت اقتصادي، اجراي عدالت و تعيين روابط عادلانه بين افراد، و افراد و دولت
ب: اتخاذ سياستهاي مناسب اقتصادي در تثبيت اقتصادي
ج: توزيع عادلانة ثروت و درآمد در جامعه، از طريق اخذ مالياتهاي عادلانه
د: كمك به فقرا و محرومان
ه: توليد كالاهاي عمومي، خارج از توان يا ارادة بخش خصوصي
بررسي اصول قانون اساسي ـ بويژه اصول مندرج در فصل مالي و اقتصادي ـ نشان مي‌دهد كه اگر كل قانون اساسي به طور يكجا در نظر گرفته شود و اجرا شود، همة موارد فوق به طور كامل پوشش داده مي‌شود؛ زيرا:
اولاً: دربارة بستر‌سازي براي فعاليتهاي بخش خصوصي، هم مالكيت مشروع‌بخش خصوصي محترم شمرده مي‌شود، و هم به لحاظ اينكه قوة قضائيه موظف است براساس موازين شرعي عمل كند ـ و سران آن هم بايد از مجتهدان عادل و آگاه به زمان و مسائل روز باشند ـ لاجرم امنيت اقتصادي و روابط عادلانه بين افراد و دولت و افراد با همديگر برقرار خواهد شد. در كنار اين روابط صحيح و عادلانه، دولت نيز موظف شده است كه ـ براساس اصل 43ـ با برنامه‌ريزي صحيح و اتخاذ راهبردها و جهتگيريهاي مناسب اقتصادي، زمينة رشد خلاقيتها و استعدادها را فراهم آورد.
ثانياً: براي تنظيم درآمدها و ايجاد توزيع عادلانة ثروت در جامعه، دولت از يك طرف ـ طبق اصول: 43، 44، 48، 49، 51 ـ موظف شده است كه ضمن اخذ مالياتهاي قانوني، زمينة استفادة عادلانه از ثروت و منابع طبيعي را فراهم كند؛ و از كسب درآمدهاي نامشروع و حرام (ثروتهاي بادآورده و غير مشروع)، اسراف، تبذير و اضرار به غير جلوگيري نمايد. و از جانب ديگر، با تعيين حدود مالكيت بخشهاي خصوصي، تعاوني و دولتي، به گونه‌اي عمل كند كه:
الف: به تداول ثروت در دست عده‌اي خاص نينجامد
ب: فعاليتها از محدودة قوانين اسلام خارج نشود
ج: استقلال اقتصادي جامعه و افراد حفظ شود.
ثالثاً: كمك به فقرا، محرومان، ازكارافتادگان و ديگر نيازمندان واقعي از طريق تأمين اجتماعي، و محروميت‌زدايي و ريشه‌كن كردن فقر، جزء وظايفي دانسته شده است كه دولت به طور مستقيم و غير مستقيم ـ با مشاركت همگاني مردم ـ در آن نقش اصلي ايفا مي‌كند.
البته، يادآوري مي‌شود كه نگاه جامع‌الاطراف به قانون اساسي ـ كه منطبق با شرع مقدس اسلام نيز است -، نشان مي‌دهد كه اين امور نبايد به گونه‌اي باشد كه دولت با حجم بسيار بزرگ(و غير معقول) كه خود كارفرما و مالك بزرگ خواهد بود را ايجاد نمايد يا آنچنان ضعيف و كوچك باشد كه نتواند از عهدة وظايف خود برآيد.[7]
بنابراين، در جمعبندي مباحث مربوط به گام اول، مي‌توان گفت كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با نكات كليدي و محورهاي مورد لزوم در جهت رسيدن جامعه به تعادل اقتصادي ـ البته به شرط اجراي كامل ـ سازگاري و هماهنگي لازم را دارد.
2. بررسي ابزارهاي كنترلي و نظارت در تطبيق قوانين و مقررات و عملكردها با قانون اساسي
در اصل چهارم قانون اساسي ملاحظه شد كه همة قوانين و مقررات: مدني، جزائي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي، و غير اينها، بايد براساس موازين اسلامي باشد. و اين اصل بنابر اطلاق يا عموم، بر همة اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است. حال، بايد ديد آيا نظارتهاي لازم در زمينة تطبيق قوانين، مقررات و عملكردها با قانون اساسي و شرع، صورت مي‌گيرد؟ آيا ابزارها و سازو كار مناسب براي نظارت در قانون اساسي پيش‌بيني شدهاند؟ نظارتهاي مذكور از قانون اساسي، چگونه و از سوي چه كساني ـ يا چه ارگانهايي ـ صورت مي‌گيرد.؟آيا اين امر به شكل صحيح انجام مي‌شود يا سليقه‌ها و علاقه‌هاي شخصي نيز در آنها مي‌تواند دخيل باشد؟
براي پاسخ به سؤالهاي فوق‌الذكر، بايد به طور اجمالي به انواع نظارت و حيطة نظارت، نگاهي اجمالي بيندازيم. سپس با مراجعه به قانون اساسي، انواع نظارتهاي مندرج در آن، دستگاههاي نظارت‌كننده، قلمرو نظارت، نظارت‌شوندگان ـ يا دستگاههاي مورد نظارت -، مراجعي كه از اين گزارشها استفاده مي‌كنند و سرانجام تحليل و نتيجه‌اي كه از اين نظارتها مي‌توان گرفت، بررسي شود تا به پاسخهاي لازم برسيم.
1-2. انواع نظارت و بررسي چگونگي اعمال آن در قانون اساسي
نظارت و بازرسي به عنوان يكي از اجزاي اصلي مديريت، با توجه به سطح، حيطه و دامنة آن، انواع مختلفي دارد كه هدف همة آنها، اطمينان از انجام دادن صحيح فعاليت يا كار است:[8]
معمولاً، تقسيم‌بندي انواع نظارت با توجه به ديدگاههايي كه بر آن اساس نظارت صورت مي‌گيرد، انجام مي‌شود. ليكن به طور كلي، انواع نظارت را مي‌توان به نظارتهاي: دروني و بيروني نقسيم نمود. البته، اين نظارت با توجه به فرايند و جريان نظارت و موضوعي كه مورد نظارت قرار مي‌گيرد، به دسته‌بنديهاي ريزتري مي‌رسد. مثلاً، در بحث مديريت نظارتها براساس فرآيند كنترل، به سه نوع: نظارت و كنترل راهبردي ـ كه طي آن، اهداف كلي و بلندمدت سازمان مدنظر قرار مي‌گيرند ـ ، نظارت و كنترل مديريتي ـ كه براي نظارت ميزان اجراي راهبردهاي مورد نظر به كار مي‌رود ـ و كنترل وظيفه‌اي ـ براي اطمينان از اينكه وظايف سازمان به طور مؤثر و مناسب انجام يافته است ـ تقسيم‌بندي مي‌شود(آنتوني، 1372، صص 7ـ26).
نظارتهاي فوق‌الذكر كه در چارچوب يك سازمان و برنامه‌هاي آن تعريف مي‌شود، در سطح مديريت كلان كشور نيز قابل تسري است. ولي در اين حالت، نظارتهاي دروني و بيروني، به دو دستة كلي: نظارت همگاني ـ كه از طرف مردم، جامعه و نهادهاي مدني بر عملكرد دولتمردان و نحوة ادارة جامعه صورت مي‌گيرد ـ و نظارت حكومت ـ كه به وسيلة حكومت و دستگاههاي وابسته به آن بر امور مختلف اقتصادي، سياسي، نظامي و اجتماعي انجام مي‌شود ـ قابل تجزيه‌اند.
نظارت حكومتي كه هر سه مرحلة: كنترل استراتژيك، كنترل مديريت و كنترل وظيفه‌اي را دربردارد، خود شامل نظارت: سياسي، قضايي، اجرايي و مالي است؛ ضمن اينكه نظارتهاي همگاني نيز از طريق احزاب و تشكلها، رسانه‌ها، تشكيل تجمعات، راهپيماييها و انتخابات صورت مي‌گيرد.
جالب است به اين نكته توجه شود كه همة نظارتها و كنترلهاي لازم، به معناي تام و تمام كلمه در اسلام و قانون اساسي جمهوري اسلامي به شرح ذيل در نظر گرفته شده است.[9]
1ـ1ـ2. نظارت حكومتي
با عنايت به اينكه نظام حكومتي و هيئت حاكمه مسئول مستقيم حفظ و تأمين منافع ملت و مصالح نظام اسلامي است، نظارت بايد به طور كامل صورت گيرد. براي تحقق اين نظارت، دستگاه حاكمه از ابزارها و قواي لازم استفاده مي‌كند. مجموعة نظارت حكومتي يا هيئت زمامداري كشور، در اشكال مختلف به وسيلة نيروها و عوامل دولتي اعمال مي‌شود. انواع و اَشكال اين نظارت شامل نظارت: رهبري، قانوني، اجرايي و قضايي است.[10]
الف: نظارت رهبري
نظارت رهبر و امام، بالاترين و مهمترين نظارت حكومت است كه از سوي فقيه جامع‌الشرايط ـ كه به عنوان رهبر انتخاب شده است ـ در همة ابعاد و شئون زندگي اجتماعي و فردي جامعه صورت مي‌گيرد. طبق اصل دوم قانون اساسي، اجراي احكام اسلامي در همة امور جامعه و رفتار متقابل مردم و دولت، از طريق اجتهاد مستمر فقهاي جامع‌الشرايط براساس كتاب و سنت جنبة عملي پيدا مي‌كند. بنابراين، رهبر در جامعة اسلامي، با تشخيص حلال و حرام و ديگر دستورهاي الهي، ضامن عدم انحراف سازمانهاي مختلف از وظايف اصيل اسلامي خود است. بر اين اساس، دراصل 57 قانون اساسي، قواي سه گانه(مقننه، مجريه و قضائيه) زير نظر ولايت امر قرار گرفته‌اند تا از اين طريق، رهبر از سلامت رفتار حكام و كارگزاران مراقبت و پاسداري كند. مسئوليتها و وظايف ذكر شده در قانون اساسي براي رهبري، نظير: تعيين فقهاي شوراي نگهبان، امضاي حكم رياست جمهوري، نصب و عزل رييس قوه قضائيه و رئيس صدا و سيما، از جمله راهكارهاي قانوني براي تحقق نظارت مستمر و همه‌جانبة اين مقام را فراهم مي‌كند. علاوه بر اين نظارت قانوني، رهبر با استفاده از شأن ولايت امري خود، همواره مردم و دولت را در امور اجتماعي و سياسي، دعوت به خير مي‌نمايد. هر دو نوع اين نظارتها را مي‌توان جلوة گويايي از امر به معروف و نهي از منكر دانست. در اين گونه نظارت، مقام رهبري شخصاً يا از طريق نمايندگان خود، همة دستگاهها را به اجراي وظايف خود براي حقوق خداوند و مردم مكلف مي‌سازد. از بارزترين نمونه‌هاي اين موضوع، فرمان مبارزة جدي با فساد اقتصادي و مالي است كه رهبر معظم انقلاب در تاريخ 10/2/1380، خطاب به رؤساي سه قوه صادر كردند، و نظارت حكومتي خود را از اين طريق به صورت واقعي اعمال نمودند.
ب: نظارت قانوني
يكي از وظايف مهم زمامداران، اين است كه زمينه‌هاي بروز و نشر مفاسد را در بين افراد جامعه بگيرند. بسياري از افراد جامعه در معرض شرايط نامساعد و فاسد محيط، دچار تباهي و منكر مي‌شوند. براي جلوگيري از گسترش فساد و يا ايجاد محيطي سالم، زمامداران بايد با اتخاذ تدابير كلي و جزئي(موردي)، ريشه‌هاي فساد و تباهي را در جامعه بخشكانند تا محيطي سالم براي افراد براي رشد و تعالي فراهم شود. در اين خصوص، اصل سوم قانون اساسي، دولت را موظف به ايجاد محيط مساعد براي رشد فضايل اخلاقي بر اساس ايمان، تقوا و مبارزه با همة مظاهر فساد و تباهي كرده است. بر اين اساس، برنامه‌ريزي و سياستگزاري دولت دربارة وضع قوانين كلي و موضوعي، بايد به نحوي باشد كه هدف مذكور را تأمين نمايد. بدين ترتيب، زمامداران از طريق وضع قوانين، نظارت خود را بر وضعيت و شرايط جامعه و كشور حفظ مي‌كنند، و اجازة بروز منكر و فساد را نمي‌دهند.
ج: نظارت اجرايي
نظارت مستمر بر انجام دادن و اجراي امور براساس قوانين و مقررات، از ديگر وظايف مهم حكومتها و دولتها، از جمله دولت اسلامي است. دولت براي حفظ سلامت جامعه و حركت به سوي اجراي احكام اسلامي، وظيفه دارد كه از بعد اجرايي نيز اعمال و رفتار جامعه را زير نظر بگيرد. بدين ترتيب، مقامهاي مسئول از صحت و سقم جريان امور اطمينان حاصل مي‌كنند؛ و هر كجا انحرافي ببينند، اقدامات اصلاحي را انجام مي‌دهند. نظارت اجرايي، در اشكال گوناگوني تجلي پيدا مي‌كند. از جمله، مي‌توان به نظارت: انتظامي، اقتصادي و بهداشتي اشاره كرد.
در نظارت انتظامي، مأموران وظيفة جلوگيري از تخلفات و تعرضات: مادي، معنوي و اخلاقي را به عهده دارند. همچنين، نظارت دقيق بر حسن اجراي قوانين و مقررات حفظ امنيت عمومي، برعهدة آنان است.
در حكومت اسلامي، دستگاهها و سازمانهايي، وظيفة نظارت اوزان و مقادير، قيمتها و به طور كلي مسائل اقتصادي را به عهده دارند. از اين طريق، ضمن نظارت اجراي قوانين اقتصادي، امنيت اقتصادي جامعه فراهم مي‌شود. در نظارت بهداشتي دولت با نظارت اماكن عمومي، مواد غذايي، محيط زيست و غيره، سعي در حفظ بهداشت فردي و اجتماعي دارد.
در همة اين موارد و ديگر نظارتهاي اجرايي كه دولت انجام مي‌دهد، نظارت در نهايت بيطرفي و بر مبناي قانون و رعايت حقوق همه جانبة افراد بايد صورت گيرد.[11]
د: نظارت قضايي
در واقع، نظارت قضايي ضامن اجرايي و مكمل دو نظارت: قانوني و اجرايي است. دستگاه قضايي علاوه بر اينكه خود مراقب است تا قوانين و مقررات نقض نشود و به طور كامل به اجرا درآيد، براي صيانت جامعه و حفظ حقوق عمومي و خصوصي، متخلفان از قانون را مورد پيگرد قرار خواهد داد. مراجع قضايي با محاكمه و مجازات بزهكاران، ضمانت اجرايي قوانين را تضمين مي‌كنند، و عبرت جامعه را در احتراز ارتكاب جرايم موجب مي‌شوند. بدين ترتيب، سلامت جامعه و حركت و روند جامعه بر مبناي قوانين و مقررات اسلامي، تضمين خواهد شد. در اين راستا، قانون اساسي جمهوري اسلامي وظايف مهمي را ـ در اصول 156 تا 174 دربارة نظارت بر حسن اجراي قوانين و رسيدگي به تظلمات و مجازات جرايم مختلف، بر عهدة قوه قضائيه گذارده است. به طور كلي، وظيفة مهم دادگاهها حفظ حقوق عمومي، اجراي عدالت و اقامة حدود الهي است كه از طريق رسيدگي و صدور حكم مجازات دربارة متخلفان و بزهكاران در هر مقام و رتبه‌اي صورت مي‌گيرد، و نظارت قضايي بر حسن اجراي قوانين را كامل مي‌كند.
2ـ1ـ2. نظارت همگاني
در نظام اسلامي، مسئوليت افراد از مسئوليت دولت جدا نيست. اگر دولتها جامعه را اداره مي‌كنند، مردم نيز عضو جامعه‌اند و نتيجة خوب و بد اعمال و رفتار دولتمردان، به طور مستقيم متوجه آنان مي‌شود. بنابراين، به حكم عقل اين تكليف همة افراد است كه بر كار زمامداران خود نظارت نمايند تا از انحراف آنان از مسير حق، عدالت و تقوا جلوگيري كنند. ضرورت نظارت همگاني در فرهنگ اسلام، در روايات اسلامي و سيره و روش پيامبر(ص) و امامان(ع) تأكيد شده، و راه و روشهاي مختلفي براي آن تعيين گرديده است. يكي از مهمترين روشها، امر به معروف و نهي از منكر همگاني است؛ كه طبق نص صريح قرآن كريم، بر همة مسلمانان واجب است.[12] در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ، به اين گونه نظارت توجه شده است؛ به طوري كه اصل هشتم قانون اساسي مقرر مي‌دارد: « در جمهوري اسلامي ايران، دعوت به خير، امر به معروف و نهي از منكر، وظيفه‌اي است همگاني و متقابل بر عهدة مردم نسبت به يكديگر، دولت نسبت به مردم و مردم نسبت به دولت. شرايط و حدود و كيفيت آن را قانون معين مي‌كند.»
نظارت همگاني با حق نظارت مردم، در بعضي اصول ديگر قانون اساسي نيز انعكاس يافته است. مطابق اصل 69: «مذاكرات مجلس شوراي اسلامي بايد علني باشد، و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامة رسمي براي اطلاع عمومي منتشر شود…». مطابق اصل 55: « ديوان محاسبات … گزارش تفريغ بودجة هر سال را به انضمام نظرات خود، به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌نمايد. اين گزارش بايد در دسترس عمومي گذاشته شود.»
طبق اصل 84، هر نماينده در برابر ملت مسئول است.طبق اصل 122، رئيس جمهور در حدود، اختيارات و وظايفي كه به موجب قانون اساسي يا قوانين عادي بر عهده دارد، در برابر ملت، رهبر و مجلس شوراي اسلامي مسئول است. به طور كلي، افكار عمومي و عامة مردم، اولين و مهمترين پشتيبان قانون اساسي به شمار مي‌رود. حمايت مردم از اين قانون، عمده‌ترين وسيلة كنترلي است كه به عنوان نيروي بازدارنده، از هر گونه تخطي و تجاوز به حقوق مندرج در قانون اساسي به طور بالقوه جلوگيري مي‌كند.
قانون اساسي علاوه بر حقوق بنيادي متعددي كه براي ملت در بْعد نظارت بر حكومت قايل شده، ابزارهايي نيز براي اعمال از اين حق يا وظيفة نظارت در نظر گرفته، كه مهمترين آنها به طور خلاصه به شرح ذيل است.
الف: مطبوعات و رسانه‌هاي گروهي
يكي از ابزار مؤثر نظارت بر امور حكومتي از سوي مردم، مطبوعات و رسانه‌هاي گروهي‌اند. آنها امكان تبادل افكار و اطلاعات را فراهم مي‌سازند، و دولت و مردم را در جريان متقابل مواضع و خواسته‌هاي يكديگر قرار مي‌دهند. با توجه به شأن مردمي نظام جمهوري اسلامي، در اصل 24 مقرر شده است: «نشريات و مطبوعات، در بيان مطالب آزادند؛ مگر مخل به مباني اسلام يا حقوق عمومي باشد.»
اصل 175 دربارة آزادي بيان و نشر افكار عنوان مي‌كند: « در صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران، آزادي بيان و نشر افكار با رعايت موازين اسلامي و مصالح كشور بايد تأمين گردد … »
بدين ترتيب، ملاحظه مي‌شود كه رسانه‌ها به عنوان مهمترين وسيلة نظارتي مردم، در قانون اساسي مورد عنايت قرار گرفته و آزادي آنها مورد تأكيد قانون قرار گرفته است.
ب: احزاب و تشكلهاي سياسي
احزاب سياسي و تشكلهاي مدني در صورت برخورداري از آزادي و داشتن انگيزه و در صورت نهادينه شدن و رعايت قانونمداري، قادر به ايجاد بيشترين خلاقيتها نسبت به كل مسائل: سياسي، اقتصادي و اجتماعي جامعه مي‌باشند. احزاب به نقد، بررسي و ارزيابي اعمال دولت حاكم مي‌پردازند، و كاستيها را نشان مي‌دهند. بدين ترتيب، مردم از نقاط قوت و ضعف آگاه مي‌شوند. دولتها نيز در مقابل اين انتقادات، واكنش نشان مي‌دهد و براي آگاهي مردم، به تجزيه و تحليلهاي متقابل مي‌پردازند. و در اين راه، در رفع معايب حكومت نيز كوشش خواهند كرد. تشكلهاي سياسي و احزاب در جوامع دموكراتيك امروزي، يكي از مؤثرترين و مهمترين ابزارهاي اعمال نظارت همگاني بر دولتها به حساب مي‌آيد. در نظام اسلامي نيز با توجه به شكل مردمي بودن آن(مردمسالاري ديني)، براي جلوگيري از انحراف سياسي، رعايت موازين اسلامي و اصول عدالت در زمامداري، تشكيل گروهها و احزاب در چارچوب اصول قانون اساسي لازم مي‌آيد. شايد به وسيلة اين احزاب و گروههاي سياسي، بهتر بتوان اصل امر به معروف و نهي از منكر را دربارة حكام كشور و دولتها به اجرا گذاشت. در همين راستا، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز به اهميت وجود احزاب وتشكلهاي سياسي توجه داشته، و به صراحت در اصل 26 قانون اساسي، تشكيل احزاب و انجمن‌هاي سياسي و عضويت در آنها را به شرط آنكه اصول: استقلال، آزادي، وحدت ملي، موازين اسلامي و اساسي جمهوري اسلامي را نقض نكند، به رسميت شناخته است. علاوه بر اين، اصول: 100 و 101 قانون اساسي به تشكيل شوراهاي اسلامي: استان، شهر، بخش و ده اشاره كرده، و از اين طريق حق نظارت بر مجموعه‌اي از كارهاي عمراني منطقه‌اي را بر عهدة مردم گذارده است. همچنين، در اصل 104، مجوز تشكيل شوراهاي اسلامي كار را صادر كرده است تا بدين ترتيب، كارگران و كاركنان نيز به طور مستقيم بر روند انجام شدن امور نظارت كنند.
ج: اجتماعات و راهپيماييها
يكي از راههايي كه مردم مي‌توانند نظرات و اعتراضات خود را به مسائل مختلف، از جمله ضعف عملكرد دولت از باب امر به معروف بيان كنند. تشكيل اجتماعات و راهپيماييهاست. اجتماعات خودجوش و مردمي، مي‌تواند به منزلة اخطار به دولت دربارة امور اجتماعي و حقوق جمعي مردم در زمينه‌هاي خاص تلقي شود، يا بيانگر خواسته‌هاي مشروع نظام باشد. دولتها معمولاً براي برقراري و حفظ رضايت عمومي در مواجهه با اين نوع اعتراضات، سعي در رفع مشكل مي‌كنند و به اصلاح امور مي‌پردازند. در قانون اساسي جمهوري اسلامي، به اين حق دراصل 29 قانون اساسي توجه شده است؛ به طوري كه اين اصل مقرر مي‌دارد: «تشكيل اجتماعات و راهپيماييهاي بدون سلاح، به شرط آنكه مخل مباني اسلام نباشد، آزاد است.»
د: انتخابات
انتخابات، يكي ديگر از راهكارهاي اساسي براي اعمال حق نظارت مردم محسوب مي‌شود. از اين رو، مردم در صورت تخطي و تخلف دولتها از وعده‌هاي داده شده، در انتخابات بعدي فرد و انديشه‌هاي ديگري را انتخاب خواهند كرد. اين نظارت مستمر نيست. ولي به لحاظ اينكه كل ساختار دولتها را تغيير مي‌دهد، از اهميت بسزايي برخوردار است. در واقع، بسياري از تمايلات و خواسته‌هاي جامعه، در انتخابات تجلي و تحقق مي‌يابد. انتخابات به عنوان يك اصل در نظام جمهوري اسلامي شناخته مي‌شود؛ به طوري كه در اصل ششم، ادارة امور كشور به آراي عمومي سپرده شده است.
به طور خلاصه، قانون اساسي در اصول مختلف، از جمله اصول: 51- در خصوص ديوان محاسبات و وظايف آن- ، 76 – دربارة حق تحقيق و تفحص مجلس در تمام امور- ، 87 - در خصوص تقاضاي رأي اعتماد براي وزرا ازسوي رياست جمهوري- ، 88 ـ در زمينة حق سؤال نمايندگان از رئيس جمهور يا هر يك از وزيران - ، 89 ـ دربارة حق استيضاح وزرا و رئيس جمهور از سوي نمايندگان - ، 90 – در مورد رسيدگي به شكايات مردمي - ، 91، 94، 99، 118 – در خصوص شوراي نگهبان و نظارتهاي آن - ، اصل 100 – درباره نظارت شوراهاي محلي بر برنامه‌هاي: اقتصادي، اجتماعي، عمراني، آموزشي و … - ، 101 – در خصوص نظارت شوراي عالي استان بر برنامه‌هاي استان- ، 104 – در زمينة نظارت شوراهاي صنفي بر امور مربوط به حيطة فعاليت خود - ، 110 – در خصوص وظايف و اختيارات رهبر در نظارت بر حسن اجراي سياستهاي كلي - ، 104 – با موضوع نظارت رئيس‌جمهور بر كار وزيران – ، 142 – نظارت بر دارايي رهبر، رئيس‌جمهور، همسر و فرزندان و معاونان آنها به وسيلة رئيس قوه قضائيه ـ ، 156 – نظارت قوة قضائيه بر حسن اجراي قوانين - ، 161 – نظارت ديوان عالي كشور بر حسن اجراي قوانين در محاكم - ، 173 و 174 – دربارة نظارت ديوان عدالت اداري و سازمان بازرسي كل كشور بر اجراي صحيح قوانين و مقررات و رسيدگي به شكايات كارمندان - و اصل 175 - دربارة نظارت بر كار صدا و سيما - دلالت بر تام و تمام ديدن مسئله دارد.
2-2- دستگاههاي نظارت‌كننده، حيطه و چگونگي نظارت آنها در قانون اساسي
قانون اساسي علاوه بر مقام معظم رهبري، رئيس جمهور، رئيس قوه قضائيه و مردم، دستگاههاي مسئول نظارت را نيز به عنون ناظران امور كشور معرفي مي‌كند؛ به طوري كه در مجموع، 15 شخص حقيقي و حقوقي در قانون اساسي، از شأن و جايگاه نظارتي برخوردارند. نظارت اشخاص حقيقي، به طور عمده نظارتي، حكومتي و عام است. در مقابل، نظارت اشخاص حقوقي بيشتر جنبة مالي و قضاي دارد. دستگاهها و نهادهاي نظارتي در قانون اساسي، شامل 12 نهاد حكومتي است كه زير نظر قواي سه گانه فعاليت مي‌كنند. اين نهادها، عبارتند از:
1. ديوان محاسبات
2. مجلس شوراي اسلامي
3. كميسيون اصل 90 مجلس شوراي اسلامي
4. شوراي نگهبان
5. شوراهاي اسلامي: ده، بخش، شهرستان يا استان
6. شوراي عالي استان
7. شوراي صنفي واحدهاي: اداري، توليدي، صنعتي و كشاورزي
8. مجلس خبرگان رهبري
9. ديوان عالي كشور
10. ديوان عدالت اداري
11. سازمان بازرسي كل كشور
12. شوراي عالي نظارت بر سازمان صدا و سيما
اين نهادها با توجه به وظايفي كه قانون تعيين كرده است، كار نظارت بر امور كشور را بر عهده دارند. تعداد محدودي از اين نهادها، نظير ديوان محاسبات، پيش از انقلاب بودند. ولي، بقيه در بعد از انقلاب اسلامي به موجب قانون اساسي، تشكيل شدند. بسياري از نهادهاي نظارتي تأسيس شده بعد از انقلاب، در سالهاي گذشته سازماندهي شدند و براساس قوانين و آيين‌نامه‌هاي تنظيمي، به انجام دادن وظايف مشغولند. پاره‌اي ديگر از اين دستگاهها، نظير شوراهاي اسلامي شهر و روستا، در حال سازماندهي‌اند و هنوز آن طور كه بايد و شايد، به وظايف نظارتي خود عمل نمي‌كنند.
اصول نظارتي مربوط به اين دستگاهها در قانون اساسي، بيشتر بر نظارت بيروني تأكيد دارند. ناظر يا نظارت‌‌كنندة تعيين شده در اين اصول، از بيرون به كنترل درستي يا نادرستي عملكرد حوزه‌هاي مختلف مي‌پردازد. فقط در يك مورد ـ اصل 134 – به نظارت دروني اشاره شده است؛ به طوري كه رئيس‌جمهور به عنوان رئيس هيئت وزيران، مسئوليت نظارت بر كار آنان را بر عهده دارد. البته، به طور معمول هر مديريت، مسئول دستگاه و سازمان زيردست خود محسوب مي‌شود. ولي قانون اساسي به لحاظ اهميت و جايگاه هيئت دولت در ادارة امور كشور و مديريت مستقل هر يك از وزيران در حوزة كاري خود، بر اين وظيفة رئيس‌جمهور تأكيد مي‌كند. بدين‌ترتيب، رئيس‌جمهور به عنوان يك كنترل‌كنندة داخلي ـ در كنار كنترل‌كننده‌هاي خارجي نظير مجلس شوراي اسلامي - در هيئت وزيران محسوب مي‌شود.
دستگاهها و نهادهاي نظارتي موجود در قانون اساسي با توجه به ماهيت و نوع وظايفي كه قانون براي آنها تعيين كرده است، از جنبه‌هاي خاص به نظارت بر امور كشور مي‌پردازند. از اين‌رو، نوع و حيطة نظارتي كه اعمال مي‌كنند، با يكديگر متفاوت است. در جدول شمارة (1)، نوع و حيطة نظارت اين دستگاهها و نهادها ديده مي‌شود.
جدول 1:دستگاههاي نظارتي و كيفيت نظارت آنها در قانون اساسي
ملاحظه مي‌شود كه دستگاههاي مختلف نظارتي همراه با اختيارات كامل و در قالب يك ديد جامع به كل نظام، در جهت اصلاح و ادامة مسير به سوي حاكميت الله و احكام و موازين اسلامي در قانون اساسي ديده شدهاند. ولي با اين حال، همچنان جاي اين سؤال باقي است كه: چرا با وجود اينهمه دستگاه و متولي نظارتي در كشور، باز هم مشكلات عديده در بخش اجرا ديده مي‌شود؟ مشكلاتي كه به خاطر وجود آنها، شكافهاي عدم تعادلي در اقتصاد، چه در بخش دولتي و چه در بخشهاي بازرگاني خارجي و بانكي، روز به روز عميقتر شده است. جواب به اين سؤال، از چند فرض خارج نيست.
فرض اول: با اينكه از نظر تئوريك و نظري همة عناصر لازم براي نظارت و كنترل وجود داشته، ولي در عمل نظارتهاي مورد نظر به طور صحيح به اجرا درنيامده است. همچنين، اگر هم در برخي جاها نظارت اعمال شده، ولي نظارت كامل و جامعي نبوده است.
فرض دوم: اگرچه نظارتها به طور مطلق و عام در اصول مربوطة قانون اساسي آمده و حيطة نظارت به طور دقيق معلوم شده، شايد برداشتهاي مختلفي از چگونگي اعمال نظارت صورت گرفته است. مثلاً، در برخي از موارد نظارت، به نظارت استطلاعي ـ كه در آن ناظر يا كنترل‌كننده فقط به ارزيابي عملكرد مجموعة تحت نظارت مي‌پردازد، و انحرافهاي عملكردي از اهداف را صرفاً به مقامات بالاتر گزارش مي‌دهد و براي برخورد با تخلفات اختياري ندارد ـ محدود شده است. در نظارت استصوابي، نظارت بقدري شديد شده كه ناظر يا كنترل‌كننده، داراي اختيارات و ابزارهاي قانوني براي اصلاح انحرافها و رفع نواقص موجود هم شده و آن را اعمال كرده است. در اين صورت، امكان اعمال سليقه‌ها و علاقه‌هاي فردي و جناحي هم مي‌تواند به عنوان يك عامل بيروني، در روند كنترل و نظارت اثر بگذارد.[13]
ولي به هر حال، هر كدام از فروض فوق هم باشد، به نظر مي‌رسد كه كشور نيازمند يك «نظامنامة جامع نظارت و كنترل» در همة بخشها براي تعيين نوع نظارت، حيطة آن، معيارها، ضوابط و شاخصهاي نظارت و چگونگي عمل به آنهاست.
3. بررسي نياز قانون اساسي به اصلاح و بازنگري يا استفادة كامل از ظرفيتهاي آن
در دو گام قبلي، ملاحظه شد كه در اسلام و نظام اسلامي، ابزارها و راهكارهاي لازم براي رسيدن به تعادل در همة بخشها و از جملة اقتصاد، وجود دارد. اصول قانون اساسي جمهوري اسلامي نيز از اين نظر مشكلي ندارد، و داراي هماهنگي لازم با احكام اسلامي است.
با وجود اين، جاي يك مجموعه سؤال مهم ديگر باقي است؛ كه با وجود نقاط قوت بسيار در قانون اساسي،
اولاً: آيا از تمام ظرفيتهاي قانون اساسي به شكل كامل استفاده شده، و به همة اصول ـ بويژه اصول اقتصادي ـ عمل گرديده است؟
ثانياً: آيا اصول قانون اساسي – و مؤكداً اصول فصل چهارم – به طور صحيح و شفاف اجرا شدهاند؟
ثالثاً: آيا با توجه به تغيير شرايط و مقتضيات زمان ـ بويژه شرايط اقتصاد جهاني ـ ، اصول قانون اساسي نياز به بازنگري و اصلاح يا تفسير جديد دارد؟ اگر پاسخ مثبت است. كدام اصول و چگونه؟
براي پاسخ به اين پرسشها در ابعاد غير اقتصادي قانون اساسي، لازم است مقدمتاً اشاره كنيم كه هيئت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي ـ كه براساس اصل 113 قانون اساسي طي حكمي در تاريخ 8/ 9/ 1379 از سوي سيدمحمد خاتمي، رئيس جمهور، تشكيل شد ـ كار خود را در جهت زمينه‌سازي براي اجراي كامل قانون اساسي، و شناخت اصول معطل‌مانده يا نقض شده آغاز كرد. اين هيئت اقدامات مختلفي در اين خصوص انجام داد، و گزارش عمليات خود را به رياست محترم جمهور منعكس كرد.[14] بعلاوه هيئت مذكور در تاريخ يكشنبه ششم آذرماه سال 1379، همايش سالانه‌اي را با عنوان: «قانون اساسي و جرايم سياسي و مطبوعاتي» با حضور رئيس جمهور، شماري از وزيران و معاونان آنان، استادان دانشگاه، قضات و وكلا برگزار نمود. در آنجا، به طور تفصيلي نتيجة بررسيها و اقدامات انجام شده از هشت مورد نقض اصول قانون اساسي[15] ـ عمدتاً در زمينه‌هاي غيراقتصادي ـ و شش مورد عدم اجرا[16] ـ كه اين قسمت هم به اصول غيراقتصادي برمي‌گردد ـ ارائه شد. با توجه به اينكه اين اصول عمدتاً غير اقتصادي‌اند و بررسي و تدقيق موارد گزارش شده خارج از هدف اين تحقيق ـ يعني تأكيد بر اصول اقتصادي در قانون اساسي ـ است، از پرداختن به آن خودداري مي‌كنيم، و محققان را به مراجعه به گزارشهاي هيئت پيگيري و نظارت يا مطالب ارائه شده در سمينار مذكور توصيه مي‌نماييم. لذا،[17] بحث و بررسي خود را با تأكيد ويژه بر اصول اقتصادي در قانون اساسي و پيشنهادهاي لازم براي چگونگي تحقق كامل آنها و چگونگي بازنگري برخي از اصول نيازمند اصلاح، ادامه مي‌دهيم.
البته، اصول اقتصادي قانون اساسي را مي‌توان به اصول: مستقيم و غير مستقيم تقسيم كرد. اصول مستقيم، اصولي‌اند كه در فصل چهارم قانون اساسي، با عنوان: «اقتصاد و امور مالي» از اصل 43 تا اصل 55 درج شدهاند. اصول غير مستقيم، شامل همة اصولي مي‌شود كه در فصول مختلف، جنبه‌هاي اقتصادي قوي دارند براي تحقق كامل قانون اساسي در ابعاد اقتصادي، به طور كلي نمي‌توان آن را به صورت مجزا و بخش بخش بررسي كرد؛ ليكن مي‌توان آن را به صورت موضوعي بحث نمود. اگر از اين منظر به قانون اساسي نگاه كنيم، ملاحظه خواهيم كرد كه علاوه بر 13 اصل مندرج در فصل چهارم، 39 اصل ديگر نيز صبغة اقتصادي دارند. كه در مقولاتي همچون: استقلال اقتصادي، خودكفايي، تأمين اجتماعي و بيمه، آزادي شغل، مسكن، قراردادهاي خارجي. ممنوعيت اعطاي امتياز به شركتهاي خارجي و نظاير آن، دسته‌بندي مي‌شوند. در اين ميان، برخي اصول در شرايط كنوني كشور، داراي اثرات اقتصادي و اهميت بيشتري هستند؛ كه تأمين اجتماعي و بيمه، مسكن و سرمايه‌گذاري خارجي، از آن جمله‌اند. برخي اصول نيز صبغة سياسي، اجتماعي يا عمومي بيشتري دارند؛ مانند: آزادي شغل، انعقاد قرارداد با خارجيان. ليكن اصول سيزده‌گانة فصل چهارم، همگي از اساس به مسائل اقتصادي و مالي مربوط مي‌شوند، و جا دارد كه اهتمام ويژه بر اين اصول مبذول شود.
1ـ3. بررسي اصول مهم اقتصادي قانون اساسي و چگونگي تقسير و اجراي صحيح اين اصول
از مجموع 13اصلي كه در فصل چهارم قانون اساسي درج شده،[18] دو اصل اول ـ يعني، اصول: 43 و 44 – اصول پايه‌اي و كليدي‌اند؛ اصل 43، اهداف اقتصادي جمهوري اسلامي را بيان مي‌كند، و اصل 44، تقسيم‌بندي بخشهاي مختلف اقتصاد و حيطة مالكيت و فعاليت اين بخشها را تعيين مي‌نمايد. لذا، اين دو اصل را مي‌توان اصلهاي شاخص در فصل اقتصاد و امور مالي ناميد؛ زيرا بقية اصول فصل مذكور نسبت به اين دو اصل، حالت فرعي دارند،. مثلاً. اصول: 45، 46 و 47، به ترتيب در خصوص تعيين تكليف مالكيتي، مديريت انفال و ثروتهاي عمومي و مشروعيت و احترام به مالكيت خصوصي مي‌باشند. اصل48 نيز دربارة عدم تبعيض، در استفاده از منابع طبيعي و درآمدهاي ملي بين استانها بحث مي‌كند. ممنوعيت ثروتهاي نامشروع و درآمدهاي حرام، در اصل 49 بحث مي‌شود. پس از اصل 50 كه در خصوص محيط‌زيست است، اصول: 51 تا 55، به موضوع ماليات، درآمدهاي دولت و ديوان محاسبات مربوط مي‌شود. همگي اين اصول، فرع بر دو اصل: 43 و 44، محسوب مي‌شوند.
بنابراين، شايسته است كه قدري تفصيلي‌تر دربارة دو اصل: 43 و 44 با در نظر گرفتن ديگر اصول و وظايف دولت، ساختار و حجم كنوني دولت بحث كنيم.
در اصل43 قانون اساسي، سه موضوع: تأمين استقلال اقتصادي جامعه، ريشه‌كن كردن فقر و محروميت، و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد با حفظ آزادي او، به عنوان اهداف اصلي اقتصاد جمهوري اسلامي بيان شده است. براساس ضوابط نه‌گانه ذيل آن، همة قوانين عادي و برنامه‌ريزيها و تصميمات دولت، بايد به اينها تكيه داشته باشد. لذا، با اجراي اصول فوق‌الذكر قانون اساسي به طور كامل و صحيح، ويژگيهاي ذيل در اقتصاد حكمفرما مي‌شود:
1. تأمين شدن نيازهاي اساسي، شامل: مسكن، خوراك، پوشاك، بهداشت و… براي همه
2. تأمين شرايط و امكانات كار و ايجاد درآمد براي همه؛ به طوري كه نه به تمركز تداول ثروت در دست عده‌اي خاص بينجامد، و نه دولت را به صورت كارفرماي بزرگ درآورد.
3. امكان فراغت براي افراد جهت افزايش مهارتها و مشاركتهاي اجتماعي
4. آزادي افراد در انتخاب شغل دلخواه
5. منع اضرار به غير، منع انحصار و احتكار، و منع معاملات باطل و حرام
6. جلوگيري از اسراف و تبذير در جامعه
7. امكان استفاده از علوم و فنون، و تربيت افراد براي رفع نيازهاي توسعه‌اي كشور
8. جلوگيري از سلطة بيگانه بر اقتصاد كشور
9. تأمين نيازهاي غذايي و خودكفايي، و عدم وابستگي كشور
اما، سؤال اينجاست كه آيا واقعاً بستر و زمينه براي اجراي اصل 43 فراهم بوده است؟ اگر چنين زمينه‌اي فراهم بوده است، آيا هم اكنون به سه هدف پيشگفته رسيده‌ايم، و فقر و محروميت از جامعه رخت بربسته است؟ آيا امكانات كار و شرايط لازم براي همة افرادي كه قادر به كارند، ايجاد شده است؟ آيا امكاناتي كه براي ايجاد اشتغال داده شده، از طريق وام بدون بهره ـ به تعبير نص صريح قانون اساسي ـ بوده است؟ آيا در دو دهة بعد از انقلاب، دولت به صورت كارفرماي بزرگ درنيامده است؟ آيا سطح زندگي و درآمد افراد، به گونه‌اي بوده است كه براي افراد فراغت‌بال ايجاد شود، و به ديگر امور زندگي و معنويات خود با خيال راحت برسند؟ آيا تأكيد بر افزايش توليدات: كشاورزي، دامي و صنعتي، به گونه‌اي بوده است كه نيازهاي عمومي كشور برطرف شود و كشور نيازي به واردات كالاهاي اساسي نداشته باشد؟
اگر جواب به همة اينها منفي باشد، حاكي از آن است كه در اقتصاد بعد از انقلاب، حداقل شرايط اجراي اصل 43 ايجاد نشده است. و اين خود، موجب گسترتش دامنة عدم تعادلهايي شد، كه در اقتصاد از قبل از انقلاب شروع شده بود. لذا، جا دارد كه نظام، اهتمام خاصي براي اجراي اين اصل بگذارد و حتي هيئتي را مأمور نظارت بر اجراي آن كند.
اما، دربارة 44 مي‌توان گفت كه اين اصل از اين نظر كه تحديد حدود مالكيت بخشهاي مختلف را بيان مي‌كند ـ و خود اصل مالكيت از مهمترين اصول هر نظام اقتصادي محسوب مي‌شود ـ بسيار مهم مي‌باشد و در شرايط حال حاضر كشور نيز بحثهاي فراواني حول و حوش آن وجود دارد.
در اين اصل آمده است: « نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران بر پاية سه بخش: دولتي، تعاوني و خصوصي با برنامه‌ريزي منظم و صحيح استوار است. بخش دولتي، شامل كلية صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري. بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‌هاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه‌آهن و مانند اينها است كه به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است. بخش تعاوني، شامل شركتها و مؤسسات تعاوني توليد و توزيع است، كه در شهر و روستا طبق ضوابط اسلامي تشكيل مي‌شود. بخش خصوصي شامل آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات مي‌شود، كه مكمل فعاليتهاي اقتصادي دولتي و تعاوني است.
مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدودة قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعة اقتصادي كشور گردد و ماية زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است. تفصيل و ضوابط و قلمرو و شرايط هر سه بخش را قانون معين مي‌كند.»
در اصل 44، نكات قابل بحث و بررسي فراواني وجود دارد، كه به برخي از مهمترين آنها اشاره مي‌شود:
1. با توجه به مبحث حاكميت الله در همة شئون زندگي آحاد جامعه، مباحث مالكيتي مورد عنايت در اين اصل، در قالب مالكيت اعتباري تحت ظلّ(سايه) مالكيت حقيقي خداوند، و در طول ـ نه در عرض ـ آن قابل ارزيابي است[19] لذا، اگر در اين اصل، بحث از قلمرو و ضوابط انواع مالكيتهاست، به اين معنا نمي‌باشد كه مي‌توان هريك را جداي از يكديگر بررسي كرد. بلكه، بايد همه را در يك مجموعة منسجم در نظر گرفت، كه همگي براي نيل به اهداف الهي تعريف شده براي انسان عمل مي‌كنند.
2. به نظر مي‌رسد كه در قسمت اول اصل مذكور، بحث از مالكيت دولت بر مصاديق و موارد ذكر شده نيست، بلكه عبارت: «بخش دولتي شامل …» شموليت فعاليت(حاكميت) دولت بر اين مصاديق را ذكر مي‌كند. به علاوه، موارد مثال زده شده ـ مانند: صنايع بزرگ، بانكداري و بيمه ـ از باب نمونه‌اند، و نه تعيين مصداق؛ زيرا در پايان مثالها، عبارت «و مانند اينها» بيان شده است كه نشان مي‌دهد اينها نمونه‌هايي از مجموعه مواردي‌اند، كه به صورت «مالكيت عمومي» و «در اختيار دولت» مي‌باشند.0
3. در پاراگراف اول اصل مذكور، گفته نشده كه مصاديق مندرج در آن، به صورت «مالكيت دولتي» هستند، بلكه آنها را در زمرة «مالكيت عمومي» و «در اختيار دولت» قرار داده است. لذا لازم است «در اختيار بودن» به طور دقيق از سوي شوراي نگهبان تفسير شود كه آيا از نظر مديريت، منظور بوده يا علي‌الاطلاق مي‌توان گفت كه هم مالكيت آن و هم مديريت آن، بايد لزوماً به خاطر توأم شدن دو عبارت,: «مالكيت عمومي و در اختيار دولت» در اختيار دولت باشد و قابل واگذاري نيست. با مشخص شدن اين تفسير، ابهام در برداشت از اين عبارت زدوده مي‌شود. ولي، به نظر مي‌رسد كه براي ارائة تفسير واقعي از اين قسمت، بايد به ديگر نكاتي هم كه در ادامه ذكر مي‌شود، توجه كرد.
4. در بند آخر اصل 44، چند قيد براي حمايت از مالكيت در هر بخش ـ از جمله بخش دولتي ـ درج شده است، كه عبارتند از:
الف: حمايت از مالكيت در اين سه بخش، تا جايي مورد حمايت قانون است كه با «اصول ديگر اين فصل» مطابق باشد.
ب: از محدودة قوانين اسلام خارج نشود.
ج:, موجب رشد و توسعة اقتصادي كشور شود.
د: ماية زيان جامعه نشود.
بديهي است، مطابقت مالكيتهاي دولتي، خصوصي و تعاوني با ديگر اصول فصل، به اين معناست كه اهداف مندرج در اصل 43؛ يعني تأمين استقلال اقتصادي جامعه، ريشه‌كن كردن فقر و محروميت، و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد با حفظ آزادگي او، پوشش داده شود. لذا، در هر تفسيري از اين اصل بايد علاوه بر قيدهاي پيشگفته، سه قيد اصل 43 در نظر گرفته شود. به علاوه، بايد ضوابط نه‌گانة مندرج در بندهاي اصل 43 ـ از جمله تأمين نيازهاي اساسي افراد جامعه، تأمين امكانات و شرايط كار براي همه، منع اسراف و تبذير و رساندن كشور به مرحلة خودكفايي ـ نيز در نظر گرفته شود.
بدين‌ترتيب، اگر بخواهيم صدر اصل 44 را به معناي مالكيت دولتي و مصاديق آن بدانيم و حيطة مالكيت و فعاليتهاي ساير بخشها را مضيق كنيم، بنابر مفاد ذيل همين اصل، حداقل 7 قيد مذكور به انضمام 9 ضابطة تكميلي آن، به همراه مفاد 11 اصل باقيمانده از اين فصل، بايد به طور دقيق و «كارشناسي شده»، در نظر گرفته شود. و آنگاه، معناي صحيح از مالكيتهاي دولتي در اين اصل، برداشت شود. و نمي‌توان بدون در نظر گرفتن ملاحظات فوق، برداشتي را به عنوان برداشت صحيح از اين اصل ارائه كرد. لذا، ضروري است با «مطالعات عميق و با استفاده از نظرات كارشناسان خبره» معلوم شود كه حيطة مالكيت، مديريت و قلمرو فعاليت در سه بخش: دولتي، خصوصي و تعاوني چقدر باشد تا هم اهداف مورد نظر حاصل شود، و هم به رشد، توسعه و رفاه اقتصادي كشور بينجامد.
5. در تفسير و برداشت از اين اصل، علاوه بر لحاظ كردن مسائل فوق‌الذكر، بايد شرايط و مقتضيات زماني هم در نظر گرفته شود. به نظر مي‌رسد در زمان تصويب قانون، فضاي اجتماعي و سياسي كشور به گونه‌اي بود كه افكار عمومي، مالكيت گستردة دولتي بر بخشهاي مورد اشاره در صدر اصل 44 را مي‌خواست. ولي، اگر به مسائل روز، مقتضيات و شرايط اقتصاد جهاني، و مصالح و منافع ملي توجه شود، تفسير و برداشت از اين فصل مسلماً به گونه‌اي ديگر خواهد شد.
6. به هر حال اگر از برداشتها و تفسيرهاي مختلف هم اجتناب كنيم، بند آخر اصل مورد بحث، تعيين ضوابط، قلمرو مالكيت هر سه بخش را برعهدة قانون گذاشته است. لذا، براي اينكه تزلزلي از ناحية بدخواهان احتمالي در اصول قانون اساسي صورت نگيرد، لازم است «قانون يا نظامنامة جامع مالكيت كشور» از سوي يك گروه تخصصي فراقوه‌اي كه متشكل از نمايندگان: بخشهاي خصوصي و تعاوني، دانشگاهيان، حوزويان، استراتژيستها و ديگر خبرگان باشد، تهيه و تنظيم گردد تا با تصويب آن مشكلات موجود حل شود. البته، بديهي است كه با توجه به تغيير شرايط و مقتضيات زماني، قانون مذكور بايد داراي انعطافهاي لازم در برخورد با هر گونه شرايط: اقتصادي، اجتماعي و سياسي را داشته باشد تا در هر حالت، منافع ملي و مصالح نظام به صورت بهينه حفظ شود. حفظ مصالح نظام نيز در بطن خود، اجراي كامل ديگر اصول قانون اساسي را اقتضا مي‌كند. بنابراين، براي تحقق كامل اصول، 43، 44 و ديگر اصول فصل چهارم و براي تعيين حدود وظايف، اختيارات و مالكيت دولتي، بايد عنايت كافي به ديگر اصول قانون اساسي هم بشود. به عنوان مثال، طبق اصل سوم قانون اساسي، دولت موظف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همة امكانات خود را براي اموري خاص به كار برد؛ از جمله:
الف: محو هرگونه استبداد، خودكامگي و انحصار‌طلبي(بند ششم از اصل دوم)
ب: مشاركت عامه در تعيين سرنوشت سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي خويش(بند هشتم)
ج: رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در زمينه‌هاي مادي و معنوي(بند نهم)
د: پي‌ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه از طريق ضوابط اسلامي، جهت ايجاد رفاه و رفع فقر، و برطرف ساختن هر نوع محروميت در زمينه‌هاي: تغذيه، مسكن، كار، بهداشت و تأمين بيمه(بند دوازدهم)
لذا، بايد اين گونه موارد هم در نظامنامة جامع و قانون تعيين حدود مالكيتها، در نظر گرفته شود.
7. قانون اساسي در مواردي كه به دولت علي‌الظاهر مالكيت داده ـ طبق اصل 44 - يا اختيار اموري را به او داده ـ طبق اصل 45 دربارة انفال و ثروتهاي عمومي - ، بيان نكرده است كه دولت نمي‌تواند امور تصديگري و اجراي آنها را به بخش خصوصي يا تعاوني واگذار كند. البته، توجه شود كه موضوع آمادگي بخش خصوصي و تعاوني و وجود يا عدم وجود شرايط لازم براي واگذاريها به اين دو بخش در شرايط فعلي كشور، بحث ديگري است كه در جاي خود بايد به طور علمي بررسي شود.
8. با در نظر گرفتن همة اصول قانون اساسي، چنين حاصل مي‌شود كه مراد قانونگذار از دادن مالكيت يا در اختيار قراردادن اموال عمومي و انفال و غيره به دولت، اعمال حاكميت، نظارت و مديريت در كلان امور است؛ نه اينكه دولت موظف است از اول تا آخر و در تمام مراحل امور اجرايي، تصدي آن را شخصاً و مباشرتاً برعهده بگيرد، و به ديگري واگذار نكند.
9. بررسيها و مطالعات تاريخي دربارة صدر اسلام، نشان مي‌دهد كه شاهدي نداريم كه دولت اسلامي مستقيماً و مباشرتاً به سرمايه‌گذاري در انفال و اموال عمومي و مانند آن اقدام كرده، و افرادي را اجير نموده باشد كه از ابتدا تا انتهاي كار را خودش برعهده گيرد و نقش كارفرماي بزرگ را ايفاد نمايد. بلكه، وظايفي را كه بر عهدة او بود ـ مانند ايجاد عدالت اجتماعي، و جلوگيري از ظلم، اسراف، تبذير، ربا و احتكار ـ با استفاده از راهكارهاي مناسب انجام مي‌داد؛ نه اينكه با سرمايه‌گذاري مستقيم در فعاليتهاي اقتصادي يا اجير كردن عده‌اي به صورت كارمند و مانند آن، به وظايف خود عمل كند.
به هر حال، با توجه به نكات فوق، به نظر مي‌رسد كه اصول قانون اساسي در بخش اقتصادي، هم از نظر محتوا (وظايف برشمرده براي دولت) ـ و هم از نظر شكلي ـ عبارات آن، برداشتها و تفسيرهاي مختلف و همچنين پراكندگي اصول) جاي كار كارشناسي دقيق دارد. و لازم است با در نظر گرفتن اين نكات، بازنگري كارشناسي شوند تا با نهادينه شدن قانون و عمل صحيح به اصول قانون اساسي، منشأها و ريشه‌هاي احتمالي ايجاد‌كنندة شكافهاي تعادلي خشكانده شود.
2ـ3. راهكارهايي براي تحقق كامل قانون اساسي در همة ابعاد و پيشنهادهايي براي چگونگي بازنگري برخي از اصول نيازمند اصلاح
قانون اساسي داراي ابعاد مختلف: سياسي، اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي و دفاعي ـ امنيتي در قلمرو دروني و بيروني كشور است. لذا، هر گونه راه‌حلي ضرورتاً بايد همة ابعاد را دربرگيرد. به علاوه، آن دسته از مسائل و مشكلات موجود كشور كه به خاطر عدم اجرا يا اجراي ناصحيح قانون اساسي حادث شدهاند، تعاملات و اثرات زيادي را در بخشهاي مختلف در پي‌داشته‌اند. مثلاً، مشكلات اقتصادي با مسائل: سياسي، اجتماعي و حتي فرهنگي عجين مي‌باشند. لذا، اجراي ناتمام يا غير صحيح برخي اصول در يك مقطع زماني و فراموش كردن عرصه‌هاي ديگر ـ يا كم‌توجهي به آنها - ، خسارات جبران ناپذيري را طي دو دهة اخير به همراه داشته است. بر اين مبنا، به نظر مي‌رسد براي اجراي كامل اصول قانون اساسي، اقدامات ذيل لازم و ضروري است، و بايد از سوي مسئولان امر و دست‌اندركاران، اعم از تصميم‌سازان و تصميم‌گيران، به آن، عنايت جدي شود.
1. بستر فرهنگي لازم براي پياده كردن همة اصول قانون اساسي در جامعه، بايد ايجاد شود. از آنجا كه قانون اساسي در يك بستر: تاريخي، نظري و فلسفي خاصي شكل گرفته كه عمدتاً معرف انقلاب اسلامي است، لذا براي فهم بهتر و زمينه‌سازي اجراي آن، بايد به ويژگيهاي نظام و انقلاب اسلامي عنايت شود. از جمله مهمترين اين ويژگيها، مي‌توان به تعريف: غايت مقدس براي انسان ـ برخلاف آنچه در غرب و تئوريهاي غربي رايج است - ، نگاه سلسله مراتبي به حكومت – شامل: توحيد، نبوت، امامت و ولايت - ، نبرد عليه همه مظالم – نبرد هميشگي حق عليه باطل – و احقاق حق همه محرومان و مستضعفان جهان، اشاره كرد. لذا، براي تحقق كامل اصول قانون اساسي در جامعه، به جاي پرداختن به تك‌تك اصول به صورت مجزا، توجه به بستر فرهنگي لازم براي آن و عنايت به روح قانون اساسي ضرورت دارد:
2. براي ساري و جاري شدن قانون اساسي در قوانين: عادي، مقررات، آيين‌نامه‌ها و دستوركارها، لازم است هر گونه ابهامي از اصول آن زدوده شود. در اين راستا، ضروري است شوراي نگهبان به كمك هيئت نظارت و پيگيري اجراي قانون اساسي يا در سطحي بالاتر، رهبر معظم انقلاب ـ به عنوان كسي كه فرمان بازنگري قانون اساسي را طبق اصل 177 صادر مي‌كند - ، با دريافت نظرات مجريان، كارشناسان و خبرگان جامعه، اصولي را كه ابهام در برداشت يا تفسير دارد، مشخص كنند و براي رفع ابهام پس از مطالعات لازم اقدام نمايند. همچنين، در صورتي كه نياز به بازنگري و اصلاح احساس شود – در صورت صلاحديد - ، مقدمات اصلاح و بازنگري آن فراهم آيد. [20]
3. در 39 اصل از قانون اساسي، تعيين تكليف نهايي را برعهدة قوانين عادي گذاشته شده است. طبق بررسيهاي به عمل آمده، برخي از اين قوانين0- مانند: قانون مربوط به تعيين حدود مالكيتها در اصل 44 و قانون مربوط به تعريف جرم سياسي و رسيدگي به جرايم سياسي موضوع اصل 108 – هنوز تهيه و تصويب نشده است و برخي نيز – مانند قانون شوراها – نياز به اصلاح و بازنگري دارد.
بنابراين، به نظر مي‌رسد با دستوري از سوي رئيس جمهور به هيئت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي، موارد فوق بايد بررسي شود. همچنين، نتيجه به مجلس شوراي اسلامي و هيئت دولت براي اقدامات لازم منعكس گردد تا زمينة اجراي اصول به طور كامل فراهم آيد.
4. همچنانكه در بحث نظارت در قانون اساسي متذكر شديم، ضمانت اجراي كامل اصول قانون اساسي و پشتوانة اجرايي آن، به اين است كه نظارت دقيقي به اجراي اصول در دستگاههاي ذي‌ربط به عمل آيد. اما خود نظارت، بايد كاملاً تعريف شده و براساس اصول و ضوابط: منطقي، علمي و قابل قبول، و در جهت منافع و مصالح ملي صورت گيرد. لذا، ضرورت دارد «نظامنامة جامع نظارت» تهيه و تصويب گردد، و همة ارگانهاي ذي‌ربط مكلف شوند كه طبق آن انجام وظيفه كنند.[21] بدين گونه، از اعمال سليقه‌هاي شخصي احتمالي يا احياناً جناحي در امر نظارتها، جلوگيري مي‌شود.
5. با توجه به اهميتي كه اجراي كامل اصول اقتصادي قانون اساسي در بستر سازي و ايجاد زمينة اجراي ديگر اصول دارد، «تشكيل هيئت يا كميتة خاص براي بررسي چگونگي اجراي كامل اصول اقتصادي قانون اساسي»، ضرورت دارد. در اين ارتباط، پيشنهاد مي‌شود كه رئيس‌جمهور يا هيئت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي، با تشكيل كميتة مذكور از طريق يك مطالعه همه‌جانبه در ابعاد و جوانب مختلف نظام اقتصادي اسلام، «منشور اقتصاد اسلام» را تهيه كند؛ به طوري كه در آن وظايف، ساختار، حجم، تشكيلات و حدود و قلمرو فعاليتهاي اقتصادي دولت، بخش خصوصي و تعاوني مشخص شده، و راهكارهاي اجرايي رسيدن به اهداف اقتصادي مندرج در اصل 43 تبيين شده باشد. از اين طريق، زمينه براي اجراي كامل اصول 43 و 44 و ديگر اصول اقتصادي قانون اساسي يا احياناً بازنگري و اصلاح آنها، شكل منطقي و علمي به خود مي‌گيرد.
6. با توجه به اهميت سياستهاي كلي نظام – موضوع بند اول اصل 110 قانون اساسي - حل معضلات نظام كه از طرق عادي قابل حل نيست – موضوع بند هشتم اصل 110 - و حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه گانه – مندرج در بند هفتم از اصل 110 – در همة بخشها و از جمله اقتصاد، لازم است:
اولاً: تعريف سياست كلي، رابطة آن با اهداف، اصول و راهبردهاي ملي، جايگاه سياستهاي كلي در نظام تصميم‌گيري كشور، و ساختار قدرت به طور كامل و بدون ابهام مشخص شود. براي اينكار، به نظر مي‌رسد كه نياز به يك «نظام هماهنگ برنامه‌ريزي» در كشور وجود دارد؛ به طوري كه در اين نظام – كه براساس تعريف دقيق از سياست كلي عمل مي‌كند - ، رابطه‌هاي تعاملي بين نظام برنامه‌ريزي و اجرايي كشور با سياستهاي كلي، به طور رفت و برگشتي مشخص گردند، و سياستهاي كلان ابلاغي از سوي رهبر معظم انقلاب در همة سطوح، اعم از سطح طرحريزي، برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي، جاري شوند.
ثانياً: نظارت بر حسن اجراي سياستهاي كلي – موضوع بند دوم از اصل 110 - كه از وظايف و اختيارات رهبري است – و درحال حاضر بر عهدة مجمع تشخيص مصلحت نظام قرار داده شده است – جدي‌تر گرفته شود تا پشتوانه و ضمانت اجرايي سياستهاي كلي از سوي بدنة اجرايي كشور فراهم گردد.
ثالثاً: از آنجا كه بسياري از مشكلات اقتصادي و عدم تعادلها از نظر حوزه، وسعت و مدت زمان بروز و دوام آنها، از حد مسئلة عادي درآمده به حِد بحران و حتي معضل رسيده است كه از طريق عادي – حداقل در كوتاه‌مدت – قابل حل به نظر نمي‌رسند – مانند معضل بيكاري در جامعه، مشكل مسكن و ازدواج، ناعادلانه بودن توزيع ثروت و درآمد در جامعه - لازم است كه از طرف رهبر معظم انقلاب به اين گونه مسائل و معضلات عنايت ويژه‌اي شود[22] و با تعيين هيئتي متشكل از: اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام – كه طبق بند هشتم اصل 110 از طريق آنان معضلات بايد حل شود - ، سران قوا، وزراي مسئول و كارشناسان خبره، معضلات جامعه احصا و دسته‌بندي گردد، و راهكارهاي سريع‌الحصول براي رفع آنها انديشيده شود.
در اين صورت، نظام جمهوري اسلامي مي‌تواند با فايق آمدن به مشكلات كنوني، موجبات توسعه و رفاه اقتصادي در كشور را فراهم كند و به اهداف عالية مندرج در اصل دوم و سوم قانون اساسي نايل آيد. همچنين، ضمن رفع مشكلات عدم تعادلي موجود در اقتصاد و ديگر بخشهاي جامعه، اهداف نظام اسلامي را در همة ابعاد به منصه ظهور برساند.
جمعبندي و نتيجه‌گيري
قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران از نظر محورهاي كليدي ايجاد‌كننده تعادل( حداقل در بْعد اقتصادي) نظير زمينه‌سازي براي رسيدن به هدف عدالت اجتماعي و برقراري قسط و عدل در جامعه، ايجاد روحيه تعادل و مشاركت همگاني و مردمي در اقتصاد، جلوگيري از ايجاد بسترهاي فساد و درآمدهاي غير مشروع، منظور كردن وظايفي خاص براي دولت و نظاير آن غني و كامل بوده و از اين نظر هيچ‌گونه كاستي در آن به چشم نمي‌خورد.
ليكن شرط رسيدن به مطلب فوق آن است كه:
اولاً: اصول قانون اساسي به طور كامل به اجرا درآيد و از تمام ظرفيتهاي آن استفاده شود.
ثانياً: انواع نظارت از جمله نظارت بر تطبيق قوانين با اصول اين قانون و شرع، نظارت بر حسن اجراي اصول و ساير نظارتهاي حكومتي و همگاني كه در قانون اساسي جمهوري اسلامي مورد لحاظ قرار گرفته است، به طور ضابطه‌مند، دقيق و شفاف و در عين حال بدون اعمال هر گونه سليقه شخصي، از طريق تهيه و تصويب آيين‌نامه جامع نظارت در كشور صورت گيرد.
ثالثاً: بستر سازي فرهنگي لازم براي اجراي اصول قانون اساسي در جامعه صورت گيرد.
رابعاً: در يك بررسي جامع از سوي مراجع ذي‌ربط(مانند نهاد رهبري، مجلس خبرگان و شوراي نگهبان و هيأت نظارت و پيگيري اجراي قانون اساسي) اصولي كه داراي ابهام دربرداشت يا قابليت تفاسير متعدد هستند(مانند اصل 44 قانون اساسي) مشخص و پس از انجام مطالعات و اقدامات كارشناسي لازم، پيشنهادهاي مقتضي در خصوص چگونگي اجرا و يا احياناً اصلاحات و بازنگرهاي مورد نياز ارائه گردد.
البته با توجه به مشكلات عدم تعادلي حادي كه در زمان حاضر در عرصة اقتصاد به چشم مي‌خورد نظير: مشكل بيكاري، مسكن و ازدواج جوانان، توزيع ناعادلانه درآمد و …، به عنوان راه حل كوتاه‌مدت، بايد به آنها به عنوان معضلاتي كه از طريق عادي قابل حل نيستند به صورت ويژه نگاه شود و طبق بند هشتم اصل يكصد و دهم قانون اساسي هيئتي خاص، مأمور حل آنها بشوند. زيرا كوتاهي در اين امر و ادامه و گسترش اين مشكلات مي‌تواند حركت عادي نظام به سوي اهداف را نيز دچار خدشه كرده و خداي ناكرده آثاري جبران‌ناپذير برجاي گذارد.
كتابنامه
1. آنتوني رابرت و ديگران، نظامهاي كنترل مديريت، ترجمة محمدتقي ضيايي‌بيگدلي، تهران: مركز آموزش مديريت دولتي، 1372
2. باغاني، علي اصغر، شرح و مستندات قانون اساسي، بي‌تا، بي‌جا، 1369
3. جاسبي، عبدا…، «نظارت و كنترل در مديريت اسلامي»، مجلة علمي و پژوهشي اقتصاد و مديريت، فصلنامة دانشگاه آزاد اسلامي، شمارة 2، تابستان 1368
4. دفتر بررسيهاي حقوقي، نهادها و اهرمهاي نظارتي در جمهوري اسلامي ايران، تهران: مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، 1375
5. راوندي، مرتضي، تفسير قانون اساسي ايران، تهران، 1351
6. صفار، محمدجواد، آشنايي با قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران بعد از اصلاحات، تهران: انتشارات مركز آموزش مديريت دولتي، 1379
7. ضيايي، منوچهر و محمدي، پرويز، گزارشي دربارة قوانين نظارت، طبقه‌بندي عمليات، دولت و وظايف وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي، تهران: مؤسسه عالي پژوهش در برنامه‌ريزي و توسعه، 1370
8. گروه خدمات پژوهشي، نظارت و بازرسي در اسلام، تهران: مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، 1375
9. مدني، سيد جلال‌الدين، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، چاپ دوم، تهران: مؤلف، 1375
10. مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، لوح قانون(ديسك فشردة قوانين و مقررات كشور از سال 1285 تا 1375)، تهران، 1376
11. منصور، جهانگير، مجموعة قوانين با آخرين اصلاحات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تهران: انتشارات آگاه، 1379
12. ميرحسيني، سيدمهدي، آشنايي با تشكيلات دولت جمهوري اسلامي ايران، تهران: مركز آموزش مديريت دولتي، 1372
13. ميرمحمدي، محمد، «بررسي و بهينه‌سازي ساختار كلان نظارت در نظام جمهوري اسلامي ايران»، روزنامة اطلاعات، 17/1/78 تا 23/1/78
14. نهاد رياست جمهوري، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، چاپ سوم: تهران: ادارة كل قوانين و مقررات كشور، 1375
15. هاشمي، سيدمحمد، «آيين‌نامه داخلي مجلس؛ ضرورت بازنگري بنيادي»، نشرية مجلس و پژوهش، نشرية مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، شمارة 4، مهر و آبان 1372
16. هاشمي، سيدمحمد، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، تهران: دانشگاه شهيد بهشتي، 1374
17. يزدي، محمد، قانون اساسي براي همه، تهران: انتشارات اميركبير، 1375
* دانشجوي دوره دكتراي اقتصاد دانشگاه امام صادق (ع)
يادداشت:
[1] عدم مغايرت قوانين عادي، آيين‌نامه‌ها، دستوركارها و بخشنامه‌ها با شرع و اصول قانون اساسي، در حين تصويب و اجرا از سوي نهادهاي مختلفي كه در خود قانون اساسي تعبيه شده است، نظارت مي‌شود؛ كه از جملة آنها مي‌توان به شوراني نگهبان در تشخيص عدم مغايرت لوايح و طرحهاي مصِوب مجلس شوراي اسلامي با شرع و قانون اساسي، قوة قضائيه در نظارت بر حسن اجراي قوانين، سازمان بازرسي كل كشور در نظارت بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قانون، نام برد؛ كه در بحث نظارت، به تفصيل بحث آن خواهد آمد.
[2] يك فصل ـ فصل چهارم با عنوان: «اقتصاد و امور مالي» از 14 فصل قانون اساسي، مستقيماً در خصوص مسائل اقتصادي است. به عبارت ديگر، 13 اصل ـ مندرج در فصل چهارم ـ از 177 اصل ، به طور مستقيم و 39 اصل [شامل اصول: 2 (بندهاي: ب و ج)، 3 (بندهاي: 9،12، 13، 15و 16)، 4، 9، 11، 20، 21(بندهاي: 4 و 5)، 22، 28، 29، 30، 31، 35، 40، 59، 75، 77، 80، 81، 82، 83، 100، 101، 104، 110(بندهاي: اول ، دوم و هشتم)، 121، 125، 126، 139، 141، 142، 142،147، 148، 152، 153، 154، 156، 171 و 176] به طور غيرمستقيم به مسائل اقتصادي و مالي ارتباط دارند. لذا، در مجموعة 52 اصل (13+39) از 177 اصل قانون اساسي ـ يعني در حدود 30 درصد از اصول قانون اساسي– به طور مستقيم، و غير مستقيم به اقتصاد، امور مالي و موضوعات مربوط به آن اختصاص دارند.
[3] توجه شود كه در بررسي حاضر، به قانون اساسي موجود و بازنگري شدة سال 1368 استناد شده است. اما از آنجا كه دورة بررسي عدم تعادل در بخشهاي اقتصادي، به دهة اول انقلاب و همچنين قانون اساسي دورة قبل از انقلاب برمي‌گردد،در اين بررسيها براي تتبع كامل و تحقق عميق عنداللزوم، به قانون اساسي دورة قبل از انقلاب و قانون اساسي جمهوري اسلامي قبل از بازنگري نيز اشاره خواهد شد. البته، گفتني است كه قانون اساسي بعد از بازنگري، نسبت به قبل از بازنگري تفاوت ماهوي نكرده، و فقط دو بحث: مجمع تشخيص مصلحت نظام و چگونگي بازنگري، به آن اضافه شده است. و در 48 اصل نيز اصلاحات، تغييرات، جابجاييها و اضافاتي صورت گرفته است كه مهمترين اصلاحات آن، مربوط به موضوعاتي نظير: تغيير اعضاي شوراي رهبري به نظام تك رهبري(اصل 107)، حذف پست نخست‌‌وزيري از قوة مجريه و تغيير اختيارات رئيس‌جمهور(فصل نهم قانون اساسي)، تغيير در وظايف رئيس قوة قضائيه و حذف شوراي عالي قضائي(فصل 11) است.
براي مطالعه بيشتر، ر.ك: يزدي، 1375؛ راوندي، بي‌تا.
[4] عادل بودن، از شرايط و صفات رهبري، رئيس قوة قضائيه و دادستان كل كشور است. رئيس جمهوري نيز در سوگندنامة خود، براي استقرار و گسترش آن در جامعه قسم ياد مي‌كند.
[5] قانون اساسي قبل از بازنگري نيز از اين نظر تفاوتي ندارد. در حالي كه در قانون اساسي زمان قبل از انقلاب، نه در 51 اصل متن قانون اساسي و نه در 107 اصل متمم آن ـ مصوب 26 شعبان 1325 Ú .ق) چيزي به اين معنا ديده نمي‌شود. و صرفاً در اصل 81 متمم، ايجاد ديوانخانة عدليه و محكمه را گوشزد كرده است؛ كه آن هم در عمل، معلوم است كه چقدر اجراي عدالت صورت مي‌گرفت. و در اصل 97 نيز در خصوص گرفتن ماليات، آمده كه هيچ تمايز و تفاوتي ميان افراد ملت گذارده نخواهد شد. البته، اين هم معلوم نيست چقدر با عدالت اجتماعي مطابقت داشته باشد.
[6] با توجه به آنكه اين موضوع از بحث ما خارج است، قضاوت نهايي در اين باره را برعهده خوانندگان اين تحقيق مي‌گذاريم.
[7] براي مطالعة بيشتر در خصوص حجم انعطاف‌پذيري دولت در اقتصاد اسلامي، ر. ك: ابوالحسني، 1375.
[8] بر همين مبنا، نظارت را اين گونه تعريف كرده‌اند: «ارزيابي تصميم‌گيريها و برنامه‌ها، از زمان اجراي آنها و اقدامات لازم براي جلوگيري از انحراف عمليات، نسبت به هدفهاي برنام و تصحيح انحرافات احتمالي به وجود آمده را، نظارت گويند» براي مطالعة بيشتر: ر.ك: گروه خدمات پژوهشي مجلس شوراي اسلامي، 1375؛ صفار، 1379، صص 97 ـ 107.
[9] همانگونه كه اشاره شد، قانون اساسي از نظر مباحث مربوط به نظارت، بعد از بازنگري تغيير چنداني نكرد. فقط در فصل 11 با توجه به تغيير وظايف شوراي عالي قضايي و وظايف رئيس قوة قضائيه (اصول 158 ـ 174)، تغييرات اندكي در تشكيلات نظارتي مربوطه صورت گرفت كه قابل ملاحظه نيست مثلاً، سازمان بازرسي كل كشور ـ به عنوان نهادي قضائي ـ كه پيش از آن زير نظر شوراي عالي قضايي بود، زير نظر رئيس قوه قضائيه در قانون اساسي بعد از بازنگري عمل مي‌كند. همچنين. در اصل 175 سابق كه رسانه‌ها زير نظر مشترك قواي سه‌گانه بودند، پس از بازنگري، صدا و سيما زير نظر شورايي مركب از نمايندگان: رئيس جمهور، رئيس قوه قضائيه و مجلس شوراي اسلامي ـ هر كدام دو نفر ـ نظارت خواهد شد.
در قانون اساسي دورة قبل از انقلاب نيز نظارت همگاني، به طور بسيار ضعيف ـ در حد اعلان مذاكرات مجلس شوراي ملي در اصل 13، و غير مستقيم از طريق حقوق مجلس در توضيح خواستن از اولياي دولت نسبت به اجراي مصوبات در اصل 19 و موظف بودن وزرا به ارائة توضيحات لازم طبق اصل 27 ـ ديده شده بود. و نظارت حكومتي نيز در حد نظارت، به صورت تحقيق و تفحص مجلسين شوراي ملي و سنا در هر امري از امور مملكتي(اصل 31 قانون اساسي ايران مصوب 14 ذي‌قعده سال 1324Ú. .ق)، و تعبية ديوان محاسبات(اصل 102 متمم قانون اساسي مصوبة 29 شعبان 1325 Ú.. ق) به عنوان دستگاهي براي نظارت مالي و تفريغ حساب كلية حسابهاي بودجه زير نظر مجلس شوراي ملي، تا حدي ديده شده بود. ولي نه تنها ضمانت اجرايي آنها به طور كامل در نظر گرفته نشده بود بلكه در برخي از اصول ـ همچون اصول 48 قانون اساسي دورة قبل از انقلاب ـ شخص شاه و وزرا مي‌توانستند براي پيش بردن منويات خود، تا حدي پيش بروند كه به انحلال مجلس شوراي ملي بينجامد.
[10] براي مطالعة بيشتر، ر. ك: هاشمي، 1374، صص 221 ـ 228.
[11] در ارتباط با نظارت اجرايي، يادآوري مي‌شود كه رياست محترم جمهوري در تاريخ 08/09/76، هيئتي را به نام: «هيئت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي» (اجراي اصل 113) تشكيل داد، كه مسئوليت بررسي اصول اجرا نشده و نظارت بر چگونگي اجرا از طرف رياست جمهوري را برعهده داشت.
[12] همان‌طور كه در بحث قبلي هم آمد، در هنگام وجود نظام اسلامي، امر و نهي عملاً از طرف حكومت صورت مي‌گيرد. ولي اين امر، نافي مسئوليت همگاني مردم نمي‌شود. اين موضوع، جاي بحث عميق علمي نيز دارد، كه خارج از هدف مقاله است.
[13] البته، توجه شود كه نظارت استصوابي، يك فرآيند نظارتي كامل محسوب مي‌شود؛ ولي به شرط آنكه مرحلة تعيين شاخصها و انتخاب معيار، به صورت صحيح صورت گيرد. همچنين، مرحلة جمع‌آوري، تدوين اطلاعات، مقايسه و ارزيابي آن براساس شاخصهاي درست انجام شود. و در مرحلة آخر نيز روشهاي صحيح برخورد با تخلفات و اصلاح آنها، مدنظر قرار گيرد.
[14] گفتني است كه در 33 اصل از اصول قانون اساسي، تعيين تكليف چگونگي اجراي اصول، به قوانين عادي و آيين‌نامه‌ها موكول شده است. اين اصول، عبارتند از اصول شمارة: 6، 7، 22، 24، 25، 32، 33، 36، 38، 62، 64، 100، 101، 104، 106، 108، 112، 116، 118، 132، 139، 149، 150، 158، 159، 163، 164، 168، 173، 174، 175 و 176.
[15] موارد نقض شدة مورد گزارش، عبارتند از: اصل 159 - در خصوص صلاحيت دادگاهها به عنوان مرجع اصلي تظلمات - ، اصل 58 – دربارة مراجع قانونگذاري و تشكيلات آن - ، اصل 22 – راجع به مصونيت حقوق اولية اشخاص از تعرض - ، اصل 23 – در ممنوعيت تفتيش عقايد - ، اصل 28 - دربارة آزادي شغل - ، اصل 32 – در خصوص ممنوعيت بازداشت غيرقانوني - ، اصل 38 - دربارة ممنوعيت شكنجه براي كسب اقرار - و اصل 68 – در قسمت رسيدگي به جرايم مطبوعاتي.
[16] اصول اجرا نشده، عبارتند از: اصل 168 – در قسمت مربوط به جرايم سياسي - ، اصل 8 – راجع به قانونمند ساختن امر به معروف و نهي از منكر – ، اصل 30 – دربارة رايگان بودن آموزش و پرورش - ، اصل 29 - در خصوص تأمين اجتماعي و بيمة همگاني - ، اصل 101 – در خصوص شوراهاي عالي استان - و اصل 15 - دربارة تدريس زبانهاي محلي.
[17] يادآوري مي‌شود كه خلاصه‌اي از مطالب مذكور به همراه تأملاتي بر آن همايش، در نشرية آبادي( شمارة 18، صص(215ـ 222) آمده است.
[18] اين اصول در بازنگري سال 1368، هيچ گونه تغييري نكردند
[19] براي مطالعة بيشتر در خصوص اصل مالكيت حقيقي خداوند و تعريف ديگر مالكيتها بر مبناي آن و حدود و ثغور آنها، ر.ك: مهدوي‌كني، 1369؛ ابوالحسني، 1376.
[20] در اين زمينه، راه‌حلي عملي‌تر، ايجاد يك دفتر به عنوان: «دفتر تدوين بررسي نظرات مربوط به اصلاح و بازنگري قانون اساسي»، و دبيرخانة مجمع تشخيص مصلحت است كه ضمن معرفي به مردم و كارشناسان طي ساز و كار مشخص، نظرات اصلاحي در خصوص اصول قانون اساسي را گردآوري، تدوين، تحليل و جمعبندي كند. و به طور مرتب، گزارشهاي تهيه شده را به مقام معظم رهبري تقديم نمايد. اين امر با توجه به اصل 177 كه بازنگري را پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت مي‌داند، منطقي‌تر به نظر مي‌رسد.
[21] با توجه به اصل 156 در خصوص وظيفه نظارتي قوة قضائيه بر حسن اجرايي قوانين، و اصول 91 تا 99 در خصوص وظايف نظارتي شوراي نگهبان، و بنددوم از اصل 110 در خصوص وظايف و اختيارات رهبري در نظارت بر حسن اجراي سياستهاي كلي. پيشنهاد مي‌شود كه آيين‌نامة جامع نظارت با مسئوليت قوة قضائيه، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام و نمايندگاني از ارگانهاي اجرايي – مثل وزير كشور – زير نظر رهبر معظم انقلاب، وظيفة تدوين اين نظامنامه را برعهده گيرند.
[22] البته، مقام معظم رهبري همواره در رهنمودها و سياستهاي كلان ابلاغي موضوعات مهم، مانند: اشتغال، بيكاري و رفع فقر و محروميت را گوشزد كرده‌اند، ولي متأسفانه در عمل نتايج ملموس و قابل ملاحظه‌اي از طرف حوزه اجرا در كشور به چشم نمي‌خورد.
فصلنامه پژوهشى دانشگاه امام صادق (ع)
