محور : دایره المعارف اقتصاد

 ایزابل ساوهیل، مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

درآمد سرانه‌ای که آمریکا تولید می‌کند از هر کشور صنعتی دیگری بیشتر است و دولت‌های مختلف این کشور طی سال‌های اخیر نزدیک به 350میلیارد دلار یا چیزی در حدود 5/3درصد از تولید ناخالص داخلی آمریکا را در هر سال صرف برنامه‌هایی نموده‌اند که در آنها به خانوارهای کم‌درآمد خدمت‌رسانی می‌شود. [1]

با این وجود فقر اندازه‌گیری شده در آمریکا فراگیرتر از اغلب کشورهای صنعتی دیگر دنیا است. در میانه دهه 1990 نرخ فقر در آمریکا دو برابر میزان آن در کشورهای حوزه اسکاندیناوی و 1/3 برابر نرخ فقر در ژاپن و دیگر کشورهای اروپایی بود. [2] شیوع فقر در حال حاضر به میزانی است که در سال 1973 وجود داشت. در این سال میزان شیوع فقر در آمریکا به 1/11درصد که پایین‌ترین سطح آن پس از جنگ‌های جهانی بود رسید. براساس داده‌های مرکز آمار، در سال 2005، تعداد فقرای آمریکا 37میلیون نفر یعنی 5/12درصد از جمعیت این کشور بود.[3]

ارقام رسمی نشان‌دهنده تعداد افرادی است که درآمد سالانه خانواده آنها از «خط فقر» مطلقی که دولت فدرال در اواسط دهه 1960 تعیین کرد کمتر بود. این خط فقر تقریبا 3 برابر هزینه‌های سالانه حفظ یک رژیم غذایی است که از ارزش کافی برای تامین سلامت بدن برخوردار باشد. این مقدار با توجه به تعداد اعضای خانواده تغییر می‌کند و هر ساله به روز می‌شود تا تغییرات صورت گرفته در شاخص قیمتی مصرف‌کننده را پوشش دهد. در سال 2005 خط فقر برای یک خانواده
چهار نفره 19971 دلار بود.[4]
بسیاری از محققان بر این باورند که روش رسمی اندازه‌گیری فقر معیوب است. برخی معتقدند فقر حالتی است که در آن شرایط اقتصادی به طور نسبی تنزل می‌یابد، یعنی به این نکته بستگی ندارد که درآمد از یک سطح مشخص کمتر است یا نه، بلکه به این امر وابسته است که آیا درآمد فرد به میزان بسیار زیادی از درآمد سایر افراد در همان جامعه کمتر است یا خیر. اما در صورتی که فقر را به‌گونه‌ای تعریف کنیم که به معنای محرومیت نسبی اقتصادی باشد، آن‌گاه فارغ از آنکه افراد چقدر ثروتمند هستند، همواره با پدیده فقر روبه‌رو خواهیم بود.
برخی از منتقدان نیز به این نکته اشاره می‌کنند که این روش به خاطر برخی موارد که از قلم می‌افتند ناقص است و اشکالات زیادی دارد. مثلا در محاسبه ارقام رسمی مربوط به فقر توجهی به اعتبارهای مالیاتی یا ارزش پرداخت‌های انتقالی غیرنقدی مثل بن خرید غذا و حواله‌های خانوار که نقش درآمد را برای خریدهای خاصی ایفا می‌کند، مبذول نمی‌گردد. اگر در سال 2002 این عوامل در محاسبه درآمد خانواده‌ها مد نظر قرار می‌گرفتند، نرخ فقر اندازه‌گیری شده تقریبا به میزان 9/1 واحد درصد (یا 16درصد) کاهش می‌یافت. [5]
در ارقام رسمی فقر همچنین به هزینه‌هایی که بر درآمد قابل تصرف خانوارها اثر می‌گذارد توجه نمی‌شود. مراقبت از کودکان مثال مناسبی از این قبیل هزینه‌ها است. ایزابل ساوهیل و آدام توماس چنین برآورد نموده‌اند که کسر این هزینه‌ها از درآمد خانوارها در سال 1998 نرخ فقر اندازه‌گیری شده را تا 1 واحد درصد (یا 8درصد) افزایش می‌داد. [6] علاوه بر این‌ها امروزه خانواده‌های کوچک‌تر رایج‌تر از چند دهه پیش هستند، یعنی برخی از خانواده‌های فقیر به خاطر حفظ خلوت و استقلال اعضایشان تشکیل شده بودند به طوری که برخی افراد به طور داوطلبانه از دستیابی به منابع اقتصادی والدین، همسر یا فرزندان بالغ خود صرف نظر کرده باشند تا روی پای خود بایستند. در واقع بخشی از افزایش فقر می‌تواند عملا نشان‌دهنده بهبود در کیفیت زندگی قبیل افراد باشد.
یک مشکل دیگر مربوط به این مقدار رسمی از طبیعت پویای فقر نشات می‌گیرد. اغلب آمریکایی‌هایی که فقر را تجربه می‌کنند، تنها به طور موقتی به آن دچار می‌شوند. در دوره چهار ساله 1996 تا 1999، تنها دو درصد از جمعیت آمریکا برای مدت دو سال یا بیشتر فقیر بودند. [7] طی همین دوره 34درصد از جمعیت این کشور حداقل برای مدت 2 ماه به فقر دچار می‌شدند. [8] به طور خلاصه، فقر پایدار نسبتا نادر است.
در سال‌های اخیر قابلیت جابه‌جایی درآمد اندکی کاهش یافته است. براساس یک تحقیق، 40درصد از خانواده‌های آمریکایی در ابتدا و انتهای دهه 1990 موقعیت یکسانی را در توزیع درآمد به خود اختصاص داده بودند. این رقم در دهه 1970 معادل 36درصد بود.[9]
نقد دیگری که بر مقادیر اندازه‌گیری شده برای فقر مطرح می‌شود، آن است که این مقادیر براساس درآمد به دست می‌آیند، نه بر پایه مصرف. اگرچه داده‌های حاصل از بررسی مخارج مصرفی نیز محدودیت‌های خاص خود را دارند، اما مخارج مصرفی می‌تواند معیار بهتری از رفاه در مقایسه با درآمد گزارش شده باشد. دانیل اسلسنیک با استفاده از داده‌های مربوط به مخارج مصرفی به این نتیجه رسید که نرخ فقر از 31درصد در 1949 به 13درصد در 1965 و 2درصد در پایان دهه 1980 کاهش یافته است. یک شاخص تقریبی برای کاهش فقر، گستره کالاهای موجود در منزل اکثر خانواده‌های فقیر در حال حاضر (از تلویزیون رنگی گرفته تا VCR و ماشین لباسشویی و مایکروویو) در مقایسه با نبود این قبیل کالاها در خانه‌های فقیر در اوایل دهه 1970 است [10] .
این ارقام رسمی با وجود نقایصی که در خود دارند، به میزان گسترده‌ای برای اندازه‌گیری فقر مورد استفاده واقع می‌شوند. براساس داده‌های مرکز آمار آمریکا نرخ فقر در این کشور از 2/22درصد در 1960 به 6/12درصد در سال 2005 کاهش یافته است. بخش اعظمی از این کاهش نرخ فقر در سال‌های دهه 1960 روی داده است. در سال 1970 این نرخ به سطح فعلی آن یعنی 6/12درصد کاهش پیدا کرده بود. نرخ فقر سپس در دهه 1970 بین 11 و 13درصد نوسان داشت و عمدتا با تحول شرایط اقتصادی دچار تغییر می‌شد. [11] اگر تغییرات نرخ فقر را در بازه زمانی طولانی‌تری بررسی کنیم، به نتایج مطلوب‌تری خواهیم رسید. به‌عنوان مثال بنا بر تخمینی که توسط کریستین راس، شلدون دانزیگر و اوگن اسمالنسکی صورت گرفته است، براساس استانداردهای امروزی بیش از دو سوم جمعیت آمریکا در سال 1939 فقیر بودند. [12]
روند موجود در فقر، سابقه همگون و همگرای فقر در میان گروه‌های مختلف مردم‌شناختی را از نظر دور نگه می‌دارد. به‌عنوان نمونه نرخ فقر در میان افراد سالمند در فاصله 1959 تا 2005 به میزان چشمگیری کاهش یافت و از 2/35درصد به 1/10درصد رسید و هم‌اکنون نیز از نرخ فقر در هر گروه سنی دیگری کمتر است. نرخ فقر در میان کودکان در فاصله سال‌های 1959 تا 1970 کاهش یافت، در سال 1993 به 7/22درصد رسید و سپس به آرامی تا عدد 6/17درصد در سال 2005 تنزل پیدا کرد. نرخ فقر در میان کودکان در حال حاضر از هر گروه سنی دیگری بالاتر است. این نرخ در میان خانواده‌های سیاه‌پوست نیز طی چهل سال گذشته کاهش یافت، اما در سال 2005 به میزان 9/24درصد یعنی بیش از دو برابر نرخ فقر در میان خانواده‌های سفیدپوست بود.
نرخ فقر در بین خانوارهایی که زنان سرپرستی آنها را به عهده دارند، از 4/49درصد در 1959 به 7/28درصد در 2005 کاهش یافت، اما همچنان از نرخ فقر در میان تمامی انواع خانواده‌ها بسیار بیشتر است. این فشار بیشتر فقر گزارش شده در کنار افزایش سهم خانوارهایی که سرپرستی آنها برعهده زنان است، به پدیده‌ای منجر شده است که محققین آن را «زنانه شدن فقر» (feminization of poverty) می‌نامند. در فاصله سال‌های 1959 تا 2005 نسبت افراد فقیری که عضو خانواده‌های تحت سرپرستی زنان بودند، از 8/17درصد به 1/31درصد افزایش یافت. [13] برخی از این زن‌ها (نزدیک به 13درصد) با مردان غریبه زندگی می‌کنند یا درآمدهای گزارش نشده‌ای از مشاغل موقتی دارند که آنها را قادر می‌سازد از پس مشکلاتشان برآیند؛ اما تقریبا شکی نیست که رشد تعداد خانوارهای دارای یک والد، نقش مهمی در افزایش فقر داشته است.
محققین چند توجیه قابل قبول را هم برای روندهای مثبت فقر و هم برای روندهای منفی آن ارائه کرده‌اند. این دلایل شامل تغییر ترکیب خانواده‌ها، رشد اقتصادی، مهاجرت، تلاش برای بالا بردن سطح سواد و مهارت‌های فقرا و ساختار و اندازه سیستم رفاهی می‌شوند.
رشد سریع تعداد خانواده‌هایی که تحت سرپرستی زنان و افراد غریبه قرار دارند (که نوعا نمی‌توانند به‌اندازه خانواده‌های تحت سرپرستی دو والد پدر و مادر درآمد کسب کنند)، باعث شده است که سهم این قبیل خانواده‌ها در جمعیت فقیر افزایش پیدا کند. این تغییر مردم‌شناختی نرخ فقر در میان کودکان را بالا برده است. درصد کودکانی که در خانواده‌های تحت سرپرستی زنان زندگی می‌کنند، از 1970 تا 2003 دو برابر شد و از 6/11درصد به 6/23درصد افزایش یافت. [14] اگر این نسبت از سال 1970 به بعد ثابت می‌ماند، نرخ فقر کودکان در سال 1998 تقریبا به میزان 4/4 واحد درصد کمتر می‌شد. [15]
ضعف و قوت اقتصاد نیز بر میزان وقوع فقر می‌افزاید. محققین به این نتیجه رسیده‌اند که رکودها اثر نامتناسب و بیش از اندازه‌ای بر فقر به جا می‌گذارند؛ زیرا سبب افزایش بیکاری، کاهش ساعات کار و رکود درآمد خانواده‌ها می‌شوند. این ارتباط میان تغییرات نرخ بیکاری و نرخ فقر در دهه‌های 1960 و 1990 شدیدتر از دو دهه 1970 و 1980 بود. [16] اما در تمامی شش رکودی که طی سی سال گذشته به وقوع پیوسته‌اند، نرخ فقر همواره افزایش یافته است.[17]
افزایش میزان مهاجرت و ویژگی‌های افراد مهاجر نیز بر فقر تاثیر می‌گذارند. مهاجرت نرخ فقر را افزایش می‌دهد؛ زیرا مهاجرین تازه‌وارد به آمریکا به طور متوسط فقیرتر از شهروندان بومی این کشور هستند. در سال 1999، 8/16درصد از جمعیت آمریکا که در کشورهای خارجی متولد شده بودند فقیر بودند؛ اما این درصد در میان شهروندان بومی و متولد خود این کشور 2/11درصد بود. [18] نسبت جمعیت مهاجر آمریکا پس از کاهش در دو دهه 1930 و 1940، از 7/4درصد جمعیت این کشور در 1970 به 4/10درصد در سال 2000 افزایش پیدا کرد. [19] مهاجرت همچنین می‌تواند به طور غیرمستقیم بر میزان شیوع فقر اثر بگذارد؛ چرا که افزایش تعداد مهاجرینی که از حداقل آموزش و مهارت برخوردار هستند، درآمد کارگران بومی را که در رده‌های شغلی پایین قرار دارند، تنزل می‌دهد. به عنوان مثال جورج بورخاس نیمی از کاهش دستمزد نسبی افرادی را که  طی سال‌های 1980 تا 1995 از دبیرستان‌ها ترک تحصیل کرده‌اند، به پدیده مهاجرت نسبت می‌دهد. [20]

بسیاری از این برنامه‌ها مورد ارزیابی دقیق قرار نگرفته‌اند؛ اما آن‌هایی که مورد بررسی قرار گرفته‌اند عموما عملکرد نسبتا موفقی داشته‌اند. مثلا برخی از برنامه‌های آموزشی اثر مثبتی بر کودکان فقیر داشته‌اند و به آنها جهت اتمام تحصیل خود در مدرسه، اجتناب از ارتکاب جرم و کسب نمرات بهتر در امتحان‌ها کمک کرده‌اند. همچنین اگرچه برخی از این طرح‌های آموزش و اشتغال نتوانسته‌اند کمک چندانی به مردان بزرگسال و افراد جوان کنند، اما درآمد زنان بزرگسال را بالا برده‌اند.
بالاخره برنامه‌های حمایتی نیز در این کاهش نرخ فقر نقش داشته‌اند. این نوع برنامه‌ها معمولا به دو دسته تقسیم می‌شوند: برنامه‌های عمومی مثل طرح «کمک موقتی به خانواده‌های نیازمند»، ارائه بن غذا، طرح Medicaid که برای کمک به افراد نیازمند جهت برخورداری از خدمات مراقبت‌های بهداشتی طرح‌ریزی شده بود و برنامه‌های بیمه اجتماعی مثل طرح بیمه تامین اجتماعی، بیمه بیکاری و Medicare که هدف از طراحی آن پیشگیری از بروز فقر در مواقعی بود که اتفاقاتی مثل اخراج از کار یا بازنشستگی، رفاه خانواده‌ها را تهدید می‌کنند. کل مخارج صرف شده در این برنامه‌ها در سال 2002 تقریبا برابر با 1279میلیارد دلار بود که برحسب ارقام واقعی از سال 1975 به بعد 160درصد افزایش یافته بود. با این همه بخش عمده‌ای از این مخارج به کمک‌های غیرنقدی [به ویژه مراقبت‌های بهداشتی) اختصاص داشت که رفاه فقرا را بهبود می‌بخشد؛ اما اثری بر ارقام اندازه‌گیری شده در ارتباط با فقر ندارد.
معمولا کارآیی این برنامه‌ها در مقابله با فقر با شمارش تعداد افرادی محاسبه می‌شود که درآمدشان پیش از پرداخت این مبالغ در زیر خط فقر قرار داشته؛ اما پس از انجام این پرداخت‌های درآمدی به بالاتر از این خط ارتقا یافته‌اند. بنا به برآوردهای دولتی، برنامه‌های عمومی و بیمه اجتماعی در سال 2002 تقریبا نیمی از افرادی را که پیش از پرداخت این مبالغ زیر خط فقر قرار داشته‌اند، به بالای آن آورده است. این نکته بیانگر آن است که این برنامه‌ها نرخ فقر را به میزان 10 واحد درصد کاهش می‌دهند.
تحلیل فوق با غفلت از اثرات انگیزشی این برنامه‌ها بر روی افرادی که از آنها بهره‌مند می‌شوند، موفقیت طرح‌های حمایتی را بیش از مقدار واقع برآورد می‌کند.
به‌طور مشخص مدت زیادی است که می‌دانیم پرداخت‌های نقدی مبتنی بر ارزیابی نیازهای افراد مثل مبالغی که در طرح «کمک به خانواده‌های دارای کودکان تحت تکفل» (AFDC) پرداخت می‌شوند و با افزایش رقم گزارش شده درباره درآمد دریافتی خانواده‌های مشمول کاهش می‌یابند، تمایل این خانواده‌ها به کار کردن را کاهش می‌دهد. نقدهای این‌چنینی که بر این گونه برنامه‌ها وارد شده بود به اصلاح آن در سال 1996 منجر گردید.
تحت قانون جدید که به «کمک موقتی به خانواده‌های نیازمند» (TANF) موسوم است، مادران دریافت‌کننده این مبالغ باید کار کنند و این عواید فدرال تنها به مدت پنج سال پرداخت می‌شوند. در سال 1990 که اوضاع اقتصادی مطلوب بود کمک به فقرای شاغل در قالب اعتبارهای مالیاتی فراگیرتر شد و در نتیجه در اواخر این دهه تعداد افراد تحت پوشش به شدت کاهش پیدا کرد.
اصلاحات رفاهی فوق در اواخر دهه 1990 که قدرت اقتصاد و فراگیرتر شدن کمک به فقرای شاغل در قالب افزایش اعتبار مالیاتی بر درآمد کسب شده نیز به آنها کمک می‌کرد، به کاهش شدید افراد تحت پوشش منجر شد.
علاوه بر آن میزان زایمان مادران مجرد پس از چند دهه افزایش، در مقدار ثابتی قرار گرفته و نرخ زایمان مادران نوجوان کاهش یافته است (دلایل این تغییرات نرخ زاد و ولد به خوبی درک نشده و ممکن است با اصلاحات رفاهی ارتباط داشته باشد). اگرچه رفاه برخی خانواده‌ها به دلیل اجرای اصلاحات رفاهی کاهش یافته است؛ اما اکثر مادرانی که قبلا تحت پوشش این طرح‌های رفاهی قرار داشتند، توانسته‌اند از درآمد کافی برای بهبود وضعیت اقتصادی خود برخوردار گردند.
اثرات بلندمدت اصلاحات رفاهی به ویژه آنهایی که می‌توان انتظار داشت در شرایط نامساعدتر اقتصادی روی دهند، عدم قطعیت بیشتری دارند و احتمالا تا اندازه‌ای به فراهم بودن حمایت‌های اضافی از قبیل مراقبت از کودکان برای خانواده‌های شاغل دارای درآمد کمتر بستگی دارند.
با تغییر شرایط اقتصاد و دگرگونی‌های مردم‌شناختی، به ویژه با پدیده مهاجرت و رشد تعداد خانواده‌های دارای یک والد، فقر در آمریکا که با استفاده از معیار درآمد اندازه‌گیری می‌شود، نوسان پیدا می‌کند. معیارهای سیاستی (چه در قالب حمایت‌های مستقیم درآمدی و چه به شکل آموزش مهارت‌های مختلف به فقرا) برخلاف جریان این رویدادها تغییر یافته‌اند و سابقه موفقیت آنها چندان روشن نیست. از سال‌های میانی دهه 1990 به بعد سیاست‌هایی که هم کار کردن را به‌عنوان بهترین استراتژی برای کاهش فقر الزامی ساخته‌اند به موفقیت‌های قابل ملاحظه‌ای دست یافته‌اند.
درباره نویسنده: ایزابل ساوهیل عضو ارشد موسسه بروکینگز و رییس بخش Cabot Family این موسسه است. وی در دوره ریاست‌جمهوری بیل کلینتون معاون مدیر اداره مدیریت و بودجه بود.
منابعی برای مطالعه بیشتر
Blank, Rebecca. It Takes a Nation: A New Agenda for Fighting Poverty. New York: Russell Sage Foundation; Princeton: Princeton University Press, 1997.
Citro, Constance, and Robert T. Michael, eds. Measuring Poverty: A New Approach. Washington, D.C.: National Academy Press, 1995.
Danziger, Sheldon H., and Robert Haveman, eds. Understanding Poverty. New York: Russell Sage Foundation; Cambridge: Harvard University Press, 2001.
Sawhill, Isabel, R. Kent Weaver, Ron Haskins, and Andrea Kane, eds. Welfare Reform and Beyond: The Future of the Safety Net. Washington, D.C.: Brookings Institution, 2002.
Slesnick, Daniel T. “Gaining Ground: Poverty in the Postwar United States.” Journal of Political Economy 101, no. 1 (1993): 1–38.

-------------------------------------------------------------------------------------

منبع: دنیای اقتصاد