محور : دایره المعارف اقتصاد

 توماس سیوینگ، مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

تامین اجتماعی (Social Security) یا به عبارت دقیق‌تر بیمه سالخوردگان، مستمری‌بگیران و از کار افتادگان (OASDI) یک برنامه دولتی در آمریکا است که عوایدی را به کارگران بازنشسته، همسران و فرزندان کارگران بیمار و کارگرانی که قبل از بازنشستگی دچار از کارافتادگی شده‌اند می‌پردازد. در سال 2003 تعداد افراد دریافت‌کننده این برنامه 47 میلیون نفر بود که 6/32 میلیون نفر از آنها کارگران بازنشسته و افراد تحت تکفل آنها، 8/6 میلیون نفر بازماندگان کارگران متوفی و 6/7 میلیون نفر نیز کارگران از کار افتاده و افراد تحت تکفل آنها بودند. تامین مالی برنامه تامین اجتماعی از محل مالیات بر حقوق و دستمزد (FICA) انجام می‌گیرد که امروزه مبالغ مربوط به آن بیشتر از مقدار مورد نیاز است، اما به زودی از میزان لازم برای پرداخت عواید کمتر خواهد شد.

اولین برنامه تامین اجتماعی در سال 1889 و در دوره صدراعظمی اوتو ون بیسمارک در آلمان آغاز شد. در سال 1935 که فرانکلین دلانو روزولت، رییس‌جمهور وقت آمریکا قانون تامین اجتماعی این کشور را امضا کرد، سی و چهار کشور اروپایی نوعی برنامه بازنشستگی قدیمی را بر مبنای پرداخت‌های انتقالی از کارگرها به بازنشسته‌ها اعمال می‌کردند. نظام تامین اجتماعی آمریکا تا سال 1957 به صورت یک برنامه عواید بازنشستگی و مستمری‌بگیری باقی ماند، اما در این زمان کنگره تغییرات قابل‌ملاحظه‌ای را در آن آغاز کرد. تنها تغییراتی که پیش از آن در این برنامه اعمال شده بود، افزایش عواید و مالیات‌ها بود. کنگره در سال 1957 این برنامه را توسعه داد و عواید بیمه از کار افتادگی برای کارگرانی که دچار معلولیت‌های شدیدی شده بودند را نیز به آن وارد ساخت. این نهاد همچنین در 1972 اعمال تغییرات خودکار بر مبنای هزینه زندگی (COLA) را تایید کرد و در 1977 فرمول تعیین عواید را به گونه‌ای تغییر داد که درصد ثابتی از درآمد حاصل از کار را فراهم آورد. سپس کنگره در 1983 و در پاسخ به بروز بحران تامین بودجه، نرخ مالیات بر حقوق را به سطح فعلی آن افزایش داد، سن بازنشستگی را بالا برد و شروع به اعمال مالیات بر این عواید نمود.
با این وجود و در برخی موارد به دلیل این تغییرات، این سیستم در آینده با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد. در 1945 آمریکا به ازای هر فرد بازنشسته بیش از چهل کارگر داشت، لذا اعمال یک نرخ مالیاتی حداقلی بر کارگرها می‌توانست از تمامی بازنشستگان پشتیبانی کند. با این وجود نظامی که کار خود را با عواید دریافتی پایینی آغاز کرده بود رشد کرد و این فرآیند رشد و بلوغ منجر به این شد که افراد بیشتر و بیشتری واجد شرایط لازم برای دریافت عواید آن شوند. از این رو، دنیای ساده و باصفایی که در اثر این سیستم به وجود آمده، قابلیت تداوم ندارد. ترکیب افزایش امید به زندگی از شصت و یک سال برای افراد متولد 1935 به هفتاد و شش سال برای متولدین 2004، افزایش مزایای پرداختی و کاهش میزان زادوولد باعث شده است که تعداد کارگران به ازای هر فرد بازنشسته به 3 نفر کاهش پیدا کند. در سال 2030 تنها دو کارگر برای حمایت از هر فرد بازنشسته وجود خواهد داشت.
تامین اجتماعی آمریکا حاوی دو برنامه متمایز است که هر یک از آنها بخش جداگانه‌ای از مردم این کشور را تحت پوشش خود قرار داده و شیوه تامین مالی خاص خود را دارند. بیمه سالخوردگان و مستمری‌بگیران (OASI) دو نوع عایدی را فراهم می‌آورد: عواید بازنشستگی برای کارگران بازنشسته و عوایدی برای همسران و فرزندان کارگران متوفی. بیمه از کارافتادگی (DI) نیز مزایایی برای کارگران از کار افتاده و افراد تحت تکفل آنها تامین می‌کند.
عواید بازنشستگی برنامه تامین اجتماعی بر مبنای درآمدهای متوسط ماهانه شاخص‌بندی شده‌ای قرار دارند که افراد در سی‌وپنج سال از پردرآمدترین سال‌های کاری خود در زمان قبل از بازنشستگی دریافت کرده‌اند. فرمول تعیین این عواید به نفع کم درآمدترین کارگران تنظیم شده است. مثلا در سال 2004 فردی که درآمد متوسط ماهانه‌ای به میزان 624 دلار داشت، عوایدی را دریافت می‌کرد که جایگزین 90 درصد از درآمدهای او می‌شد و کسی که درآمد متوسط ماهانه‌اش 3760 دلار بود، عوایدی را به دست می‌آورد که جایگزین 42 درصد از درآمدهای او می‌شد، حال آن که افرادی که درآمد ماهانه‌شان در حداکثر مقدار مشمول مالیات آن زمان یعنی 7325 دلار قرار داشت، تنها به میزان 28 درصد از درآمد خود را دریافت می‌کردند. بازنشستگی زودهنگام (بین شصت و دو سالگی و سن دریافت عواید کامل) باعث می‌شد که رقمی کمتر از عایدی کامل به فرد داده شود. این امر بر پایه این فرض قرار دارد که فردی که زودهنگام بازنشسته می‌شود، عواید را برای دوره زمانی طولانی‌تری دریافت خواهد کرد. سن دریافت عواید کامل تا سال 2000 شصت و پنج سال بود، اما در این زمان براساس رابطه دو ماه به ازای هر سال شروع به افزایش کرد و در سال 2005 به شصت و شش سال رسید که تا سال 2017 در همین سطح باقی خواهد ماند و سپس دوباره به صورت دو ماه به ازای هر سال افزایش یافته تا این که در 2022 به شصت و هفت سالگی برسد.
عواید مربوط به مستمری‌بگیران در برنامه تامین اجتماعی به فرزندان و همسران کارگرهایی پرداخت می‌شود که حداقل برای مدت 10 سال کار کرده باشند. کودکان و همسرانی که فرزندان کمتر از 16 سال داشته باشند، مبلغی معادل 75 درصد از عواید کارگر متوفی را دریافت می‌کنند. همسران سالخورده نیز از شرایط دریافت این مبالغ برخوردار هستند.
عواید از کار افتادگی به افرادی داده می‌شود که پیش از ناتوان شدن حداقل به مدت 10 سال کار کرده باشند. البته این در حالی است که کارگران جوان‌تری که سابقه کارشان کمتر از 10 سال است نیز عوایدی را دریافت می‌کنند. این پرداخت‌ها براساس درآمد کارگر، توانایی کار در محیط پیشین، توانایی تغییر شغل و دوره انتظار از کار افتادگی تعیین می‌گردند. کودکان و همسران کارگران از کار افتاده نیز عوایدی را دریافت می‌نمایند.
بسیاری از مردم آمریکا بر این باورند که مالیات‌های FICA پرداختی توسط آنها در حسابی با نام خودشان در اداره تامین اجتماعی قرار داده می‌شود. اما این وجوه در واقع به خزانه‌داری کشور رفته و صرف پرداخت عواید بازنشستگی و دیگر مخارج کنونی دولت می‌گردند. اگر در پایان سال درآمدهای حاصل از مالیات FICA از کل عواید پرداخت شده بیشتر باشد که از 1983 به این سو همین گونه بوده است، خزانه‌داری اوراق قرضه ویژه‌ای را به اداره تامین اجتماعی می‌دهد. این اوراق قرضه ثابت می‌کنند که خزانه از پول تامین اجتماعی برای دستیابی به اهدافی دیگر استفاده می‌کند.
هرگاه درآمدهای FICA آن قدر کم باشد که نتوان عواید را با استفاده از آنها پرداخت کرد، خزانه‌داری این اوراق قرضه را نقد خواهد نمود. این اوراق در اصل بدهی دولت فدرال به خودش هستند. این که آیا بدهی‌ها صفر، 100 میلیارد دلار یا 10 تریلیون دلار هستند، اهمیت چندانی ندارد.
انتظار می‌رود که درآمدهای OASDI نسبتا با ثبات باشند و از 71/12 درصد حقوق در سال 2004 به 39/13 درصد آن در سال 2080 افزایش یابند که این رشد ملایم به افزایش درآمدهای حاصل از وضع مالیات بر عواید تامین اجتماعی نسبت داده می‌شود. در سال 2008 هزینه‌های نسل اولی که در زمان انفجار جمعیتی متولد شدند و برای بازنشستگی زودهنگام واجد شرایط شده‌اند 8/10 درصد حقوق را تشکیل می‌دهد، اما در سال 2031 زمانی که نسل آخر انفجار جمعیتی به سن بازنشستگی برسد این نسبت به 17 درصد افزایش خواهد یافت. حتی پس از این که آخرین افراد از این نسل بازنشسته شوند، هزینه‌ها برای مدت نامحدودی همچنان رشد خواهند یافت. اگر چه انتظار می‌رود که درآمدهای مالیاتی کنونی این برنامه تا سال 2018 از هزینه‌های آن بیشتر بماند، اما پس از آن، این برنامه با کسری بودجه مواجه خواهد شد که این کسری هم برحسب دلار و هم بر حسب درصد حقوق افزایش پیدا خواهد کرد.
عموما گزارش‌های رسانه‌ای وضعیت سلامت مالی برنامه تامین اجتماعی را با دو رقم ارزیابی می‌کنند که این دو رقم عبارتند از کسری آماری هفتادو پنج ساله و سال اتمام وجوه تراست. این دو رقم در سال 2004 به ترتیب 89/1 و 2042 بودند. کسری آماری 89/1 بدان معناست که اگر نرخ مالیاتی OASDI در سال 2004 از سطح 4/12 درصدی حقوق در همین سال به 29/14 درصد افزایش می‌یافت، وجوه تراست دقیقا هفتاد و پنج سال بعد که در این مورد 2078 خواهد بود به اتمام می‌رسید. با این وجود حتی اگر این افزایش مالیات بر حقوق بلافاصله عملی می‌گردید، سیستم در سال 2023 یعنی پنج سال بعد از زمانی که در حال حاضر پیش‌بینی می‌شود، دچار کسری می‌شد. به علاوه بعد از 2078 کسری‌های بزرگی روی خواهد داد. آخرین بار که نظام تامین اجتماعی به یک تعادل آماری بازگردانده شد، سال 1983 بود که ترکیبی از افزایش نرخ مالیات، افزایش تدریجی سن بازنشستگی کامل و اعمال مالیات جزئی بر عوائد کسب شده باعث گردید که کسری آماری از 82/1 به 0.02 کاهش پیدا کند. با این همه دولت در 1983 پیش‌بینی کرد که این کسری آماری ظرف مدت بیست سال دوباره به مقدار قابل‌توجهی خواهد رسید.
اعلام سال 2042 به عنوان تاریخ اتمام وجوه صندوق تراست بدان خاطر اهمیت دارد که اگر هیچ برگ قرضه‌ای متعلق به صندوق وجوه تراست جهت بازخرید موجود نباشد، خزانه‌داری به لحاظ قانونی متعهد به تامین بودجه لازم برای پرداخت عواید این برنامه که از درآمدهای آن بیشتر خواهد بود، نیست. با این حال تاریخ فوق تصنعی است. از سال 2018 به بعد پرداخت عواید مستلزم انتقال وجوه از سایر بخش‌های بودجه دولت فدرال آمریکا خواهد بود. در حالی که صندوق تراست جزء دارایی‌های تامین اجتماعی محسوب می‌شود، اما برای خزانه‌داری به مثابه بدهی است و نه دارایی. این صندوق هیچ درآمدی را جهت پرداخت عواید نصیب خزانه‌داری نمی‌کند. از این رو خرید دارایی‌های متعلق به این صندوق نیازمند ترکیب افزایش مالیات‌های فدرال، کاهش مخارج دولت فدرال در سایر برنامه‌‌ها یا افزایش فروش دیون به عامه مردم خواهد بود.
از آنجا که برنامه تامین اجتماعی شناخته شده است، تغییر آن سخت خواهد بود. با این حال این برنامه بدون انجام تغییر به لحاظ مالی محکوم به شکست است. همان گونه که اعضای هیات‌مدیره تراست تامین اجتماعی مکررا می‌گویند این برنامه از سال 2018 به بعد دیگر قادر به مشارکت در درآمدهای خزانه نخواهد بود. این در حالی است که در سال 2003 سهم تامین اجتماعی 7 درصد از کل درآمدهای خزانه داری که از اعمال مالیات بر درآمد ناشی می‌شد را تشکیل می‌داد. در حقیقت پرداخت عواید تامین اجتماعی از سال 2024 مستلزم خرج بیش از 5/7 درصد از کل درآمدهای حاصل از مالیات بر درآمد از سوی خزانه‌داری خواهد بود. این مقدار در سال 2042 به بیش از 15 درصد کل این گونه درآمدها خواهد رسید.
علاوه بر اینها اگر کنگره تصمیم بگیرد که این کسری‌های پیش رو را با افزایش دادن مالیات بر حقوق پوشش دهد، نرخ مالیاتی مورد نیاز جهت پرداخت عواید از سطح فعلی 4/12 درصد خود به 8/17 درصد در 2042 و 4/19 درصد در 2080 (پایان افق هفتاد و پنج ساله هیات‌مدیره صندوق تراست) افزایش پیدا خواهد کرد. با توجه به اینکه برنامه تامین اجتماعی هم‌اکنون به طور متوسط 42 درصد از درآمد دریافت شده را جایگزین می‌کند، اگر در بلند مدت دو کارگر به ازای هر فرد بازنشسته وجود داشته باشد (رقمی که برای سال 2030 پیش‌بینی می‌شود)، نرخ مالیاتی مورد نیاز 21 درصد خواهد بود. تا زمانی که افراد به مالیات‌های اعمال شده بر حقوق به صورت مالیات‌های خالص نگاه کنند و آنها را به شکل عواید آتی نبینند، این قبیل مالیات‌ها از عرضه نیروی کار کاسته و به کاهش رفاه اقتصاد منجر می‌شوند. در بهترین حالت و در صورتی که این مالیات‌ها با نرخ 3 درصدی مفروض توسط اعضای هیات‌مدیره سرمایه‌گذاری شوند، نرخ مالیات کنونی تنها عوایدی را به دست خواهد داد که در حال حاضر انتظار می‌رود. بنابراین مالیات برحقوق فعلی می‌تواند از منظر پرداخت‌کنندگان آنها به مثابه خرید عواید وعده داده شده برای آنها تلقی گردد. با این وجود، نرخ 21 درصدی مالیات بر حقوق را نمی‌توان به این صورت در نظر گرفت. این نرخ به کاهش واقعی در تولید کشور منجر خواهد شد.
در صورتی که عواید تامین اجتماعی به گونه‌ای که برنامه‌ریزی شده است پرداخت گردند، سایر مخارج دولتی باید به میزان تقریبی 15 درصد از درآمدهای پیش‌بینی شده از محل مالیات بردرآمد، کاهش پیدا کند یا مالیات بردرآمد باید به همین میزان افزایش پیدا کند. برنامه Medicare نیز با کمبودهای مالی مشابهی مواجه است.
در سال 2030 حفظ عواید برنامه‌های تامین اجتماعی و Medicare در سطح برنامه‌ریزی شده فعلی نیازمند تمامی مالیات بر حقوق و سایر درآمدهای در نظر گرفته شده برای آنها به اضافه بیش از 50 درصد تمام درآمدهای پیش‌بینی شده از محل مالیات بردرآمد خواهد بود. این فشار بر دوش کارگران آینده خواهد افتاد؛ آن‌ها مجبور خواهند شد مالیات‌های بسیار بالاتری را بپردازند.
برای آنکه مشکل برنامه تامین اجتماعی را به خوبی دریابیم، باید به این نکته توجه کنیم که اعضای هیات‌مدیره آن محاسبه کرده‌اند که این سیستم در پایان سال 2003 به اعضای کنونی آن (افراد 15 ساله و بالاتر از آن) سیزده تریلیون دلار بدهکار بوده است. اگر دولت همچنان به پرداخت عواید برنامه‌ریزی شده و کسب مالیات‌های مقرر از این افراد ادامه دهد، تمامی افراد جدیدالورود به نیروی کار مجبور می‌شود که این سیزده تریلیون دلار را در طول عمر خود بپردازند. این امر معادل آن است که هر نوزاد تازه به دنیا آمده، پرداخت وام مسکن قابل‌ملاحظه‌ای را متحمل شود و به ازای آن هیچ چیزی دریافت نکند.
با افزون بدهی برنامه Medicare به بدهی تامین اجتماعی ملاحظه می‌کنیم که افرادی که به نیروی کار وارد می‌شوند نزدیک به پنجاه و دو تریلیون دلار به افرادی که در حال حاضر عضو این برنامه‌ها هستند، بدهکار می‌باشند. از آن جا که این بدهی‌ها بسیار عظیم هستند، امکان پرداخت آنها وجود نداشته و در واقع می‌توان پیش بینی کرد که پرداخت نخواهند شد. در صورتی که دولت آمریکا این مشکل را هر چه زودتر حل کند، چالش‌ها و ناراحتی‌های کمتری به وجود خواهد آمد. تغییرات مورد نیاز هزینه‌هایی را به همراه خواهند داشت. اما اگر کاری صورت نگیرد، هزینه آن حتی بیشتر شده و این هزینه به دوش نسل‌های آتی خواهد افتاد.
حتی در صورتی که مبالغی که هم‌اکنون برای آینده برنامه‌ریزی شده‌اند پرداخت شوند، افراد شرکت‌کننده در برنامه تامین اجتماعی نرخ بازدهی را برای مالیات‌های خود دریافت خواهند کرد که نزدیک به صفر می‌باشد. این نرخ بازدهی پایین، زمینه لازم برای افزایش درخواست‌ها جهت اعمال اصلاحات را شکل داده است. در سال 2001 جورج بوش، رییس جمهور آمریکا کمیسیون تقویت تامین اجتماعی ریاست جمهوری (CSSS) را که من هم عضو آن بودم، پایه‌گذاری کرد. CSSS روش‌های جایگزین برای مواجهه با این بدهی سیزده‌ تریلیون دلاری را بررسی نمود و پیشنهاد داد که فرمول تعیین عواید تغییر یافته و کارگران اجازه یابند که بخشی از مالیات‌های FICA خود را در حساب‌های فردی بازنشستگی سرمایه‌گذاری کنند. در این صورت بخشی از FICA هر کارگر در حسابی به نام خود او سپرده‌گذاری می‌شود و به بخشی از درآمد عمومی خزانه‌داری تبدیل نمی‌گردد.
هم‌اکنون چنین برنامه‌ریزی شده است که عواید با افزایش دستمزدهای واقعی زیادتر شوند. تغییر فرمول تعیین عواید توسط CSSS به تثبیت قدرت خرید این مبالغ در سطوحی خواهد انجامید که در سال 2009 حاصل خواهند شد. حساب‌های فردی مورد اشاره جایگزین افزایش عواید در زمان‌های آتی خواهند گردید؛ به گونه‌ای که ساختار عواید عملا بدون تغییر خواهد ماند. این تغییرات نزدیک به 4/4 تریلیون دلار از بدهی 13 تریلیون دلاری برنامه‌ تامین اجتماعی را کاهش خواهد داد و این کار عمدتا از طریق کاهش قابل‌ملاحظه سطح عواید وعده داده شده آتی صورت خواهد پذیرفت. با وجود این، حتی با اعمال این تغییر نیز نسل‌های آتی متحمل 6/8 تریلیون دلار بدهی اضافی خواهند شد. اصلاحات و تغییرات دیگری نیز در دستور کارند. مثلا یک طرح این است که این سیستم خصوصی سازی شود. هر چه که سیستم کنونی (که در آن جهت پرداخت عواید بازنشستگی بر نسل‌های آتی تکیه می‌شود)، با سیستمی جایگزین گردد که در آن هر یک از نسل‌ها برای دوران بازنشستگی خود پس انداز کند، حجم سرمایه کشور رشد خواهد کرد. افزون بر آن، اعضا و شرکت‌کنندگان این برنامه سهم خود در حساب‌های خصوصی را حتی اگر معادل نرخ‌های مالیاتی فعلی باشند، به درستی در قالب خرید عواید در نظر خواهند گرفت و این سهم‌ها اثر منفی چندانی بر عرضه نیروی کار نخواهد داشت؛ لذا مسیر اصلاحی که نهایتا برگزیده می‌شود، دلالت‌ها و تاثیرات بلندمدتی بر رشد سرمایه‌ و رشد درآمد خواهد داشت و نهایتا تعیین خواهد کرد که فشار تامین مالی بازنشستگی بر دوش چه نسلی می‌افتد.

منبع: دنیای اقتصاد