محور : دایره المعارف اقتصاد

 دوایت لی، مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

دولت فدرال آمریکا به نحوی روزافزون مسوولیت کاهش فقر در این کشور را بر عهده گرفته است. رویکرد اصلی این دولت، توسعه برنامه‌هایی است که ثروت را از افراد مرفه‌تر گرفته و به فقرا انتقال می‌دهند.

در سال 1962 پرداخت‌های انتقالی دولت فدرال به افراد (بدون محاسبه پرداخت‌های صورت گرفته بابت فراهم آوردن کالاها و خدمات یا بهره پول‌های وام داده شده) به 2/5 درصد تولید ناخالص داخلی آمریکا یا 27 درصد مخارج فدرال رسید (اشتاین و فاس، 1995، ص 212). در سال 2000 این پرداخت‌ها به 9/10 درصد از GDP یا تقریبا 60 درصد از مخارج دولت فدرال افزایش پیدا کردند. در این سال GDP معادل 82/9 تریلیون دلار و مخارج فدرال معادل 79/1 تریلیون دلار بود.
معمولا از این پرداخت‌های انتقالی با عنوان برنامه‌های بازتوزیع دولتی نام برده می‌شود که قاعدتا ثروت را از افراد ثروتمند به افراد فقیر انتقال می‌دهند. فرض ضمنی انتقال ثروت از غنی به فقیر (که به آن اشاره‌ای نمی‌شود)، این است که درآمد از ابتدا توسط فردی توزیع شده است. اما حقیقت این است که هیچ‌کس درآمد را توزیع نمی‌کند؛ بلکه درآمد در بازار و توسط میلیون‌ها فردی تعیین می‌شود که به ارائه و خرید خدمات به واسطه مبادلات داوطلبانه می‌پردازند. پرداخت‌های انتقالی دولت تنها این مبادلات را محدود می‌کنند.

مطالعات دانشگاهی و گزارش‌های ژورنالیستی مربوط به تاثیر دولت بر رفاه فقرا تقریبا بی‌هیچ استثنایی منحصرا بر میزان اثرگذاری برنامه‌هایی تمرکز می‌کنند که عملا درآمد را به فقرا منتقل می‌سازند. در این میان چه چیزی از نظر دور داشته شده است؟ آنچه مورد بی‌توجهی قرار گرفته است، تمام برنامه‌هایی هستند که در عمل فقرا را در دریافت درآمد محروم می‌کنند. برای آنکه دریابیم که فقرا بعد از دریافت‌ها یا پرداخت‌های انتقالی چه مقداری را به طور خالص به دست آورده‌اند، باید همه برنامه‌های انتقالی دولت‌ها را مدنظر قرار دهیم.
انجام چنین بررسی‌ای ما را به یک نکته شگفت‌آور می‌رساند: اغلب پرداخت‌های انتقالی دولت‌ها از ثروتمندان به فقرا نیستند. بلکه دولت مبلغی را از گروه‌های نسبتا سازماندهی نشده (مثل مصرف‌کننده‌ها و مالیات‌دهنده‌های عادی) می‌گیرد و آنها را به گروه‌های نسبتا سازماندهی شده (گروه‌هایی مثل سالخورده‌ها، تولیدکنندگان فولاد یا کشاورزها که به طور سیاسی حول منافع مشترکی سازمان پیدا کرده‌اند) می‌دهد. در واقع مهم‌ترین عامل در تعیین الگوی بازتوزیع نفوذ سیاسی است نه فقر.
در سال 2000 تنها 312 میلیارد دلار یا نزدیک به 29 درصد از کل پرداخت‌های انتقالی 07/1 تریلیون دلاری براساس بررسی بضاعت صورت گرفتند (و به فقرا اختصاص یافتند) (رکتور، 2001، ص 2). 71 درصد مابقی این مبلغ (نزدیک به 758 میلیارد دلار در سال 2000) بدون توجه چندانی به نیاز افراد توزیع گردیدند.
به عنوان مثال تامین اجتماعی را در نظر بگیرید. ارزش خالص مربوط به هر خانواده متشکل از افراد مسن تقریبا دو برابر خانواده‌های عادی است. با این حال پرداخت‌های ناشی از این برنامه در سال 2003 مبلغ 406 میلیارد دلار را فارغ از ثروت افراد سالخورده به آنها انتقال داد. همچنین برای آنکه فردی واجد شرایط عضویت در برنامه Medicare شود، تنها نیاز است که سن وی 65 سال یا بیشتر باشد. از آنجا که نرخ فقر در این گروه سنی پایین است (در سال 2002 این نرخ تنها معادل 4/10 درصد بود)، بخش عمده‌ای از عواید سالانه بیش از 280 میلیارد دلاری برنامه Medicare نصیب افراد غیرفقیر می‌گردد.
افزون بر آن، انتقال مستقیم پول نقد و خدمات تنها یکی از شیوه‌های انتقال درآمد توسط دولت است. یک شیوه دیگر، محدود ساختن رقابت میان تولیدکننده‌ها است.
پیامد اجتناب‌ناپذیر (و در واقع پیامد عمدی) این محدودیت‌ها، ثروتمند ساختن گروه‌های سازماندهی شده‌ای از تولیدکننده‌ها به بهای متضرر شدن مصرف‌کننده‌ها است. در این مورد اثرات سوء ناشی از پرداخت‌های انتقالی بیشتر از اثر سوء برنامه‌های Medicare و تامین اجتماعی است. این پرداخت‌ها با متضرر نمودن مصرف‌کننده‌های نسبتا فقیر (و بعضا کاملا فقیر) به تولیدکننده‌های نسبتا ثروتمند کمک می‌کنند. مثلا بسیاری از محدودیت‌های دولتی که بر تولید محصولات کشاورزی اعمال می‌گردند، این امکان را برای کشاورزها به وجود می‌آورند که میلیاردها دلار پول را به واسطه افزایش قیمت‌ محصولات از مصرف‌کننده‌ها بگیرند (رجوع کنید به برنامه‌های حمایت از محصولات کشاورزی).
بخش عمده‌ای از این دلارها نصیب بنگاه‌های بزرگ نسبتا معدودی می‌شود که مالکانشان بسیار ثروتمندتر از مالیات‌دهنده‌ها و مصرف‌کننده‌های عادی (یا کشاورزان متوسط) هستند. همچنین کشاورزهای ثروتمند بیشتر یارانه‌های کشاورزی مستقیم دولت را از آن خود می‌کنند.
 محدودیت‌های اعمال شده بر واردات نیز ثروت را از مصرف‌کننده‌ها به تولیدکنندگان داخلی انتقال می‌دهند. در این مورد نیز افرادی که این پرداخت‌های انتقالی را دریافت می‌کنند، نوعا ثروتمندتر از کسانی هستند که هزینه آنها را پرداخت می‌نمایند. به عنوان نمونه تعرفه‌های اعمال شده در سال 2002 بر واردات فولاد جهت حفظ شغل کارگران این بخش را در نظر بگیرید. در تحقیقی که در سال 2003 صورت گرفت، مشخص شد که این تعرفه‌های فولاد شغل نزدیک به 200 هزار کارگر آمریکایی را در صنایعی که به خاطر این تعرفه‌ها مجبور به پرداخت قیمت بیشتری برای فولاد مورد نیاز فرآیندهای تولیدی خود بودند، از بین برد. این رقم بسیار بیشتر از تعداد مشاغلی بود که حفظ شدند، چرا که کل صنعت فولاد آمریکا تنها 187500 کارگر را در خود دارد که بخش نسبتا کوچکی از آنها در صورت عدم اعمال تعرفه‌های فولاد شغل خود را از دست می‌دادند. همچنین مصرف‌کننده‌ها مجبور بودند مبالغ بالاتری را جهت خرید محصولات حاوی فولاد پرداخت کنند. از آنجا که کارگران عضو اتحادیه‌های بخش فولاد درآمد بیشتری را در قیاس با کارگرها و مصرف‌کننده‌های متوسط به دست می‌آورند، تعرفه‌های فوق‌الذکر ثروت را به کارگران اندکی منتقل می‌ساختند که درآمد خوبی داشتند و به لحاظ سیاسی سازمان‌دهی شده بودند. این امر به بهای ضرر بسیاری از کارگران و مصرف‌کننده‌های دارای درآمد کمتر صورت پذیرفت.
نه‌تنها فقرا درصد کمتری از پرداخت‌های انتقالی را در مقایسه با آنچه اغلب افراد فکر می‌کنند به دست می‌آورند، بلکه ارزش پرداخت‌های انتقالی که این افراد به دست می‌آورند نیز کمتر از ارزش پرداخت‌هایی است که نصیب غیرفقرا می‌گردد. دلیل این نکته آن است که کمک‌های مالی و یارانه‌های مربوط به افراد فقیر بیشتر از آن که به صورت نقد باشند، در قالب جنس انجام می‌شوند. کمی بیش از نصف تمامی پرداخت‌های انتقالی که به فقرا تخصیص داده می‌شوند، در قالب مراقبت‌های بهداشتی هستند. این افراد علاوه بر مراقبت‌های بهداشتی بخش قابل ملاحظه‌ای از کمک‌های خود را به صورت مسکن، انرژی، آموزش‌های شغلی و... دریافت می‌کنند. این نکته بر این دلالت دارد که بیشتر از نیمی از پرداخت‌های انتقالی تخصیص‌یافته توسط فقرا پولی نیستند. جالب آنکه پرداخت‌هایی که بر مبنای بررسی وسع و بضاعت افراد انجام نمی‌گیرند، با احتمال بیشتری در قالب پول نقد هستند. مثلا در سال 2000 پرداخت‌های بازنشستگی تامین اجتماعی معادل 353 میلیارد دلار بود که بیش از 46 درصداز پرداخت‌های دولتی غیرمبتنی بر بضاعت طی آن سال را تشکیل می‌داد. بسیاری از دیگر پرداخت‌های انتقالی غیرمبتنی بر بررسی بضاعت افراد نیز به شکل نقدی صورت می‌گیرند. تنها به چند مورد از برنامه‌های یارانه کشاورزی دقت کنید. از سال 1995 تا 2002 کشاورزانی که به کاشت ذرت می‌پرداختند، 5/34 میلیارد دلار را در قالب یارانه‌های دولتی دریافت کردند. این مبلغ برای افرادی که به کشت جو می‌پرداختند، 2/17 میلیارد دلار، برای سویا کارها نزدیک به 11 میلیارد دلار و برای پنبه‌کارها نیز 7/10 میلیارد دلار بود. اگر همه پرداخت‌های انتقالی نقدی غیرمبتنی بر بضاعت افراد را با یکدیگر جمع کنیم، معادل بیش از 50 درصد تمامی پرداخت‌های انتقالی غیرمبتنی بر بررسی بضاعت خواهند بود. اگرچه ارائه پرداخت‌های انتقالی در قالب جنس نیز با ارزش است، اما اقتصاددانانی که به مطالعه فقر می‌پردازند، به این نکته اشاره می‌کنند که فقرا مثل همه ما ارزش بیشتری را برای پرداخت‌های نقدی در قیاس با پرداخت‌های جنسی قائل هستند، زیرا آنها می‌توانند با داشتن پول نقد تصمیم بگیرند که چه چیز را بخرند و چه چیزی را نخرند. از این رو درصد بیشتری از دلارهای مربوط به پرداخت‌های انتقالی که نصیب افراد غیرفقیر می‌شوند، واقعا برای دریافت‌کننده‌های آنها ارزش معادل دلاریشان را دارند.
البته مهم‌ترین سوال این است که آیا افزایش درصدی از درآمد ملی که به نام کاهش فقر توسط دولت کانالیزه می‌شود، به نفع فقرا بوده است یا خیر. اگرچه ممکن است عجیب به نظر آید، اما پاسخ این سوال آن است که واقعا نمی‌دانیم. برای تعیین اثر برنامه‌های انتقالی دولت بر فقرا باید بدانیم که در صورت نبود این برنامه‌ها فقرا امور خود را چگونه می‌گذراندند و این سوالی است که به سختی می‌توان با اطمینان زیاد به آن جواب داد.

در بسیاری از تلاش‌هایی که جهت اندازه‌گیری عواید ناشی از پرداخت‌های انتقالی دولت‌ها برای فقرا صورت می‌پذیرند، درآمد دریافت‌کنندگان این پرداخت‌ها با درآمدی که در صورت حذف این پرداخت‌ها به دست می‌آوردند، مقایسه می‌شود.

فرضی که در این میان صورت گرفته است، آن است که کل این پرداخت‌ها به درآمد دریافت‌کننده‌های آنها اضافه می‌شوند. این قبیل مطالعات به این نتیجه می‌رسند که برنامه‌های دولتی نرخ فقر را به مقدار قابل توجهی پایین آورده‌اند.
اما این‌گونه تحقیقات منافعی را که نصیب فقرا می‌شوند بیش از حد برآورد می‌کنند، زیرا اثر منفی برنامه‌های مزبور بر فعالیت‌های درآمدزای ذی‌نفعان آنها را مدنظر قرار نمی‌دهند. مثلا اگر پرداخت‌های انتقالی بر مبنای بررسی بضاعت افراد صورت گیرند، دریافت‌کننده‌هایی که به کار مشغول هستند، بخش بزرگی از این دریافت‌ها را از دست می‌دهند. این اثر تنبیهی بر کار همانند اثر بالا بودن مالیات بر درآمد نهایی است و ضدانگیزه‌ای را برای فقرا جهت کار و خروج از فقر فراهم آورده و باعث می‌شود که بیشتر افراد فقیر آسیب‌پذیر به وابستگی دائمی دچار شوند. از این رو خاتمه پرداخت‌های انتقالی، دریافت‌کنندگان سابق را به کسب درآمد بیشتر تحریک می‌کند. عدم محاسبه این افزایش درآمد در صورت نبود پرداخت‌های رفاهی، تحلیلگران را به برآورد زیاده از حد اثر مثبت این برنامه‌ها بر درآمد دریافت‌کننده‌های آنها می‌کشاند. در واقع خاتمه این دام رفاهی بخشی از محرک برای صورت دادن اصلاحات رفاهی سال 1996 بود که طبق آنها مدت زمانی که یک فرد می‌تواند از این برنامه‌ها بهره‌مند شود، کاهش پیدا می‌کند.
در برنامه اعتبار مالیاتی برای درآمد کسب شده (EITC) که در دهه‌های 1980 و 1990 توسعه پیدا کرد، تلاش می‌شود که درآمد بدون کاهش قابل ملاحظه انگیزه فقرا جهت انجام کار به آنها منتقل گردد. EITC یک اعتبار مالیاتی درآمدی در سطح فدرال است که کارگران کم‌درآمد از طریق آن مالیات پایین‌تر (و در برخی موارد، منفی) دریافت می‌کنند و مبالغ مربوطه را به صورت نقدی می‌گیرند. شواهدی دال بر این نکته وجود دارد که این برنامه انگیزه افراد عضو برنامه‌های رفاهی جهت ورود به نیروی کار را بالا برده است، اما برنامه فوق، انگیزه‌های افراد شاغل جهت کار کردن به همان تعداد ساعات پیشین را پایین می‌آورد، چرا که هر چه کارگری درآمد بیشتری به دست آورد، اعتبار مالیاتی کمتری دریافت می‌کند. یکی از مزیت‌های آشکار EITC آن است که افراد درآمد را در قالب بازپرداخت نقدی به دست می‌آورند. شواهدی دال بر این نکته وجود دارد که این برنامه انگیزه افراد عضو برنامه‌های رفاهی جهت ورود به نیروی کار را بالا برده است. اما برنامه فوق، انگیزه‌های افراد شاغل جهت کار کردن به همان تعداد ساعات پیشین را پایین می‌آورد، چرا که هرچه کارگری درآمد بیشتری به دست آورد، اعتبار مالیاتی کمتری دریافت می‌کند. یکی از مزیت‌های آشکار EITC آن است که درآمد را در قالب پول نقد منتقل می‌نماید. این پرداخت‌های نقدی در سال 2002 نزدیک به 33 میلیارد دلار بود. با این همه، کارگران تحت پوشش EITC مبلغی کمتر از 33 میلیارد دلار را دریافت می‌کنند. دلیل این امر آن است که اثر خالص EITC عبارت است از افزایش عرضه نیروی کار که باعث کاهش دستمزدها می‌گردد. این فشار نزولی بر دستمزدها توسط قانون حداقل دستمزد خنثی نمی‌شود، چرا که بیش از 60 درصد از کارگرانی که EITC دریافت می‌کنند، دستمزدی بیشتر از این مقدار حداقلی را به دست می‌آورند. همچنین حتی دستمزد افرادی که این مقدار حداقلی را دریافت می‌کنند، می‌توانند در اثر کاهش مزایا کمتر شود.
همه اقتصاددان‌ها در این باره توافق دارند که برنامه‌های مبتنی بر بررسی بضاعت افراد و حتی EITC ضدانگیزه‌هایی را به وجود می‌آورند. البته مناقشاتی راجع به‌اندازه این اثر منفی وجود دارد. آرتور اوکان فقید، اقتصاددان ارشد شورای مشاوران اقتصادی لیندون جانسون و یکی از طرفداران پرو پا قرص پرداخت‌های انتقالی دولت به فقرا این برنامه‌ها را با یک سطل سوراخ مقایسه می‌کرد و این منظور را در ذهن داشت که افزایش درآمد فرد دریافت‌کننده کمتر از میزان انتقال داده شده خواهد بود. سطل اوکان یک سوراخ دیگر هم دارد. افزایش مالیات‌هایی که جهت تامین این پرداخت‌های انتقالی لازم هستند نیز ضدانگیزه‌هایی را برای افراد پردرآمدتر جهت کار با شدت قبل، کسب درآمد به همان میزان و سرمایه‌گذاری در کسب‌وکار به وجود می‌آورد که این امر نه‌تنها می‌تواند پول موجود جهت پرداخت‌های انتقالی را کاهش دهد، بلکه می‌تواند از میزان فعالیت‌های اقتصادی و فرصت‌های اشتغال پیشروی فقرا نیز بکاهد.
شاید بهترین دلیل برای اعتقاد به اینکه پرداخت‌های انتقالی دولت به فقرا از آنچه اغلب مردم فکر می‌کنند کمتر است، از اذعان به این نکته ناشی شود که رقابت برای جلب حمایت سیاسی، تصمیمات مربوط به این قبیل پرداخت‌ها را تحت تاثیر قرار داده و آنها را تضعیف می‌کند و این همان اتفاقی است که در رابطه با اغلب تصمیمات دولتی روی می‌دهد. افراد به این دلیل فقیر هستند که مهارت، پویایی و ارتباط‌های لازم جهت رقابت موثر در بازار را ندارند.
بنا به همین دلایل احتمال اینکه این افراد بتوانند به لحاظ سیاسی و به خوبی رقابت کنند، پایین است. نتیجه آن است که گروه‌های دارای بهترین سازماندهی که عموما ثروتمندترین گروه‌ها نیز هستند، دائما فقرا را از عرصه رقابت برای بهره‌مندی از پرداخت‌های انتقالی دولت‌ها بیرون می‌زنند. مثلا براساس پایگاه داده یارانه‌های کشاورزی کارگروه محیط‌زیست (که به راحتی می‌توان از طریق گوگل به آن دسترسی پیدا کرد)، «در فاصله سال‌های 1995 و 2002 ده درصد از بزرگ‌ترین (و غالبا سودآورترین) تولیدکنندگان آمریکایی غلات که تحت حمایت مالی قرار داشتند، 71 درصد از تمام یارانه‌ها که سالانه به‌طور متوسط 34800 دلار بودند را به خود اختصاص می‌دادند. ضمنا 80 درصد پایینی دریافت‌کننده‌ها به طور متوسط تنها 846 دلار در سال به دست می‌آوردند. همین روند در رابطه با آن دسته از قراردادهای مربوط به انجام خدمات برای دولت فدرال که خارج از فرآیند عادی پیشنهاد منعقد می‌شوند، صادق است. توماس سوئل (2004، ص 120) به مطالعه‌ای اشاره می‌کند که در آن مشخص شده است که بیش از دو سوم افراد موجود در یک نمونه تصادفی از دریافت‌کنندگان این قبیل قراردادها که توسط اداره کسب‌وکارهای کوچک منعقد می‌شوند، میلیونر بوده‌اند. اینها تنها مواردی از مثال‌های بسیاری هستند که می‌توان به آنها اشاره کرد.
اگرچه در آمریکا سیاست‌های اعمال شده توسط دولت‌های ایالتی و محلی نیز بر نابرابری درآمدی تاثیر می‌گذارند، اما این یادداشت کلا راجع به اثر مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی مربوط به فقرا در سطح فدرال است. بحث راجع به برنامه‌های ایالتی و محلی سخت‌تر است، چرا که تعداد آنها بسیار زیاد است و جزئیات آنها با هم فرق دارد، اما دلایل اندکی برای باور به این نکته که برنامه‌هایی موثرتر از برنامه‌های فدرال جهت انتقال درآمد از ثروتمندان به فقرا وجود دارد، در دست داریم. اولا افرادی که مهارت‌ها و ارتباطات لازم جهت کسب منفعت بیشتر از برنامه‌های فدرال را دارند، همچنین در سطوح ایالتی و محلی نیز به نحو بهتری قادر به رقابت جهت کسب این عواید هستند. به عنوان مثال می‌دانیم بهترین مدارس عمومی در مناطق حومه شهرها که ثروتمندان را در خود جای می‌دهند قرار دارند، نه در داخل شهرها. ثانیا مالیات‌های ایالتی و محلی، تصاعدی هستند، طوری که درصد بیشتری از درآمد را از افراد کم‌درآمدتر می‌گیرند. بالاخره اینکه سیاست‌گذارهای ایالتی و محلی، حتی اگر بخواهند، از توانایی کمتری جهت کاهش نابرابری درآمدی در قیاس با مقامات فدرال برخوردار هستند، زیرا ایالت‌ها باید برای جلب ساکنین با یکدیگر به رقابت بپردازند.
با وجود آنکه بخشی از درآمد ملی که از طریق برنامه‌های دولتی منتقل می‌گردد، از دهه 1960 به این سو به نحو قابل ملاحظه‌ای افزایش یافته است، اما شاهدی دال بر این نکته وجود ندارد که توزیع درآمد (بعد از ملاحظه مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی در تمامی سطوح دولت‌ها) به نفع فقرا تغییر کرده باشد. هیچ‌گاه نمی‌توان به‌طور قطع و یقین مشخص کرد که اگر پرداخت‌های انتقالی دولت‌ها افزایش پیدا نکرده بودند، چه اتفاقی می‌افتاد، اما حتی در صورتی که این برنامه‌ها به نوعی سهمی از درآمد ملی که به فقرا اختصاص پیدا می‌کند را افزایش داده باشند، اثرات ضدانگیزشی آنها درآمد ملی را از مقداری که در صورت نبود آنها به دست می‌آمد، کمتر کرده‌اند. سهم اندکی بزرگ‌تر از یک کیک کوچک‌تر، می‌تواند یک تکه کوچک‌تر باشد.
درباره نویسنده: دوایت لی استاد اقتصاد دانشگاه جورجیا است. وی در سال‌های 1997 و 1998 ریاست شورای اقتصادی جنوب را برعهده داشت.
منابعی برای مطالعه بیشتر
Denzau, Arthur T. How Import Restrictions Reduce Employment. Formal publication no. 80. St. Louis: Center for the Study of American Business, Washington University, 1987.
Haveman, Robert. Starting Even: An Equal Opportunity Program to Combat the Nation’s New Poverty. New York: Simon and Schuster, 1988.
Okun, Arthur M. Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1975.
Rector, Robert. “Means Tested Welfare Spending: Past and Future Growth.” In Policy Research and Analysis. Washington, D.C.: Heritage Foundation, 2001.
Reynolds, Morgan, and Eugene Smolensky. Public Expenditures, Taxes, and the Distribution of Income: The United States, 1950–1970. New York: Academic Press, 1977.
Sawhill, Isabel V. “Poverty in the U.S.: Why Is It So Persistent?” Journal of Economic Literature 26 (September 1988): 1073–1119.
Sowell, Thomas. Affirmative Action Around the World: An Empirical Study. New Haven: Yale University Press, 2004.
Stein, Herbert, and Murray Foss. The New Illustrated Guide to the American Economy. Washington, D.C.: AEI Press, 1995.
Tanner, Michael D. The Poverty of Welfare: Helping Others in Civil Society. Washington, D.C.: Cato Institute, 2003.

منبع: دنیای اقتصاد