محور : اقتصاد اسلامی

مجيد رضايي
چكيده
خراج، قرن‌هاي متمادي جايگاه مهمي در بيت‌المال دولت اسلامي داشته است و اغلب به‌ صورت اجارة اراضي واگذار شدة دولتي از مردم گرفته مي‌شد؛ ولي امروزه همانند خمس و زكات از صحنة اقتصاد خارج شده است و فقط مقدار اندكي از درآمدهاي دولت از طريق مستغلات، انحصارات و خالصات دولتي تأمين مي‌شود.
مالكيت گستردة دولت بر شركت‌هاي متعدد كه به دليل الزام قانون اساسي يا مشكلات و بدهي شركت‌ها به دولت رخ داده، بحث‌هاي گوناگوني را در دو دهة اخير مطرح ساخته است و افراد متعددي طرح خصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي را ارائه كرده‌اند. اين طرح نه فقط شركت‌هاي معمول را در بر‌مي‌‌گيرد، بلكه اخيراً در مورد واگذاري بانك‌ها، بيمه‌ها، صنايع بزرگ كه در اصل 44 مالكيت دولتي آن تصريح شده، قوانيني در حال تصويب است.
اين مقاله، ضمن بيان جايگاه خراج در صدر اسلام و چگونگي رابطة دولت و مردم در مورد اراضي دولتي با تعميم مفهوم خراج به واگذاري انواع مختلف دارايي‌هاي دولتي به بخش خصوصي (نه فقط اراضي دولتي)، پيشنهاد واگذاري مديريت شركت‌هاي دولتي غير راهبردي و مشمول اصل 44 قانون اساسي را به بخش خصوصي در ازاي دريافت مبلغي به صورت خراج افزون بر ماليات مطرح كرده تا در چارچوب آن، ضمن حفظ اصول قانون اساسي و عدم نياز به تغيير آن در مواردي كه مديريت بخش خصوصي توفيق بيش‌تري دارد، از مديريت آن  استفاده شود. در ضمن، واگذاري اين شركت‌ها در قالب اوراق مشاركت مديريت در بازار بورس براي فعال ساختن بازار سرمايه مطرح خواهد شد.
واژگان كليدي: خراج، شركت‌هاي دولتي، خصوصي‌سازي، نظام مالي، اسلام، اوراق مشاركت.

مقدمه
در دو دهة اخير در تمام كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه، جريان خصوصي‌سازي و واگذاري شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي و كوچك كردن دولت شكل گرفته است. گسترش حضور دولت در اقتصاد كشورها به علت جنگ دوم جهاني و رشد بالاي كشورها در پرتو سياست‌هاي مالي كينزي و لزوم مقابله با سوسياليزم و كمونيسم با تحقق اهداف دولت‌هاي رفاه صورت گرفته بود؛ امّا كند شدن رشد اقتصادي و بهره‌وري پايين بخش‌هاي دولتي و وقوع ركود در دهة 70 ميلادي، كوچك ساختن دولت را هدف بخشي از متفكران اقتصاد در نهادهاي بين‌المللي و كشورهاي توسعه يافته قرار داد. در كشور ايران، بخش دولتي كه پيش از انقلاب به ‌تدريج رشد كرده بود (منصف، 1383)، پس از انقلاب، با واگذاري مالكيت بسياري از شركت‌ها به دولت به علل گوناگون از جمله الزام‌هاي قانون اساسي و بدهي شركت‌هاي مختلف به بانك‌ها و دولت، گسترده‌تر شد.
پس از جنگ، خصوصي‌سازي هماهنگ با نظام اقتصاد جهاني در ايران نيز شكل گرفت و به تدريج شركت‌هاي دولتي به كاركنان آن يا به عموم مردم واگذار شد. متأسفانه با آن كه در دهة 70 شمسي خصوصي‌سازي آغاز شده بود، سهم بودجه كل دولت (اعم از بودجه عمومي و بودجه شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها) در GDP كه در سال 68 كم‌تر از چهل درصد بود، در سال 75 به رقم 59 درصد و از سال 76 به بالاتر از 60 درصد رسيد (توكلي، 1380: ص364). جريان واگذاري شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي به صورت‌هاي گوناگون همچنان ادامه دارد؛ امّا اخيراً اين امر با بحث و بررسي اصل 44 قانون اساسي در مجمع تشخيص مصلحت، وضع جديدي را به خود مي‌بيند. با توجه به اصول اقتصادي قانون اساسي به ويژه اصل 43 و 44 و 45 كه افزون بر انفال صنايع بزرگ و مادر، بانكداري و غير آن را در مالكيت دولت قرار مي‌دهد و از طرفي بخش دولتي نبايد كارفرماي بزرگ اقتصاد شود و نه چرخة ثروت باعث تمركز و تداول آن در دست معدودي از بخش خصوصي قرار گيرد، مجمع، درصدد كوچك كردن بخش دولتي و واگذاري شركت‌هاي بزرگ دولتي مشمول اصل 44 به مردم از طريق بورس سهام است. مقالة حاضر ضمن تأكيد بر واگذاري شركت‌هاي دولتي غير مشمول اصل 44 درصدد بيان كيفيت وضع خراج در صدر اسلام و بهره‌گيري از آن در امر خصوصي‌سازي است. همانند زمين‌هاي دولتي در صدر اسلام كه مالكيت آن در بخش دولتي باقي ماند، ولي اداره و استفاده از آن در ازاي پرداخت خراج به بخش خصوصي واگذار شد مي‌توان حداقل واگذاري شركت‌هاي مشمول اصل 44 را به جهت صيانت از اصول قانون اساسي و غير آن به صورت واگذاري مديريت با حفظ مالكيت آن انجام داد و دولت، بخشي از درآمد آن را افزون بر ماليات به صورت اجارة سرمايه يا خراج از مديران آن اخذ كند. در مقاله به جايگاه خراج در صدر اسلام و اصول حاكم بر آن، وضعيت شركت‌هاي دولتي در قانون اساسي و اقتصاد ايران و شيوة مناسب واگذاري شركت‌هاي دولتي خواهيم پرداخت.
خراج در دولت‌هاي اسلامي
خراج از مهم‌ترين منابع مالي دولت اسلامي در طول تاريخ آن بوده است. پيش از اسلام، خراج اراضي كشاورزي، سهم بسياري در تأمين درآمد دولت ساساني و روم داشت. گاه از صاحبان زمين، سهمي از محصول از   تا   اخذ مي‌شد، و آن را نظام مقاسمه مي‌ناميدند و گاه به دليل مشكلات نظام مقاسمه، نظام مساحت جايگزين شد و بر اساس مساحت زمين و نوع محصول، مبلغي به دولت پرداخت مي‌شد (رضايي، فراهاني، معصومي‌نيا، 1379: ص 105 ـ 107). نظام مساحت را خراج نيز مي‌نامند.
با فتح زمين‌هاي غيرمسلمان و الحاق آن به سرزمين‌هاي اسلامي، ملكيت آن دچار تغيير شد. زمين‌هاي الحاقي چند قسم بودند: 1. زمين‌هايي كه اهالي آن‌ها با رغبت اسلام آوردند و ملكيت آن‌ها در دست مالكانشان باقي ماند. 2. زمين‌هايي كه با پيروزي در جنگ به دست مسلمانان افتاد و به ملكيت آنان در آمد. 3. زمين‌هايي كه ساكنان آن‌ها بدون جنگ، حاضر به صلح شدند و طبق معاهده زمين به ملكيت مسلمانان در آمد و مي‌بايست به دولت در ازاي استفاده از زمين‌ها خراج مي‌دادند يا  زمين‌ها در ملكيت صاحبان اوليه باقي مي‌ماند؛ ولي مي‌بايست به دولت خراج مي‌پرداختند. 4. زمين‌هايي كه اهالي آن بدون جنگ زمين را رها كردند يا به دولت اسلامي سپردند يا اهالي آن منقرض شدند. اين نوع زمين‌ها در تملّك حاكم اسلامي در مي‌آيد. زمين‌هاي نوع اول را اراضي طوع و نوع دوم را اراضي مفتوحة العنوه و نوع سوم را اراضي صلح و نوع چهارم را فيء و انفال مي‌نامند (صدر، 1417: 415 ـ 419؛ منتظري، 1411ق: ج 3، ص 181 و 182؛ مدرسي طباطبايي، 1362: ج 2، ص 77 و 78، واعظ زاده خراساني، 1417ق؛ ج 5، ص 463 ـ 494). دولت اسلامي در ازاي در اختيار نهادن زمين‌هاي مفتوحة العنوه و صلحي و فيء به افراد، از آن‌ها خراج مي‌گرفت؛ البته گاه مقدار خراج معادل جزيه بود و در صورت مسلمان شدن اهالي، خراج قطع مي‌شد و مي‌بايست زكات مي‌پرداخت (منتظري، 1411ق: ج 3، 488 ـ 493).
بر خلاف دورة پيش از اسلام كه خراج مالياتي بود كه صاحبان زمين به دولت مي‌پرداختند و پرداخت آن باعث افزايش هزينة‌ توليد مي‌شد، در دورة اسلامي، خراج را كساني مي پرداختند كه صاحب زمين نبودند و در واقع، خراج، به نوعي اجارة زمين بود؛ از اين رو باعث افزايش هزينة توليد نمي‌شد؛ زيرا تقريباً برابر هزينه فرصت زمين بود. به عبارت ديگر، خراج جزو هزينه‌هاي اصلي توليد (شامل هزينة نيروي كار، اجارة زمين، مواد اوليه...) بود و نمي‌توان آن را هزينة اضافي دانست.٭ از آن‌جا كه خراج در ازاي استفاده از زمين‌هاي دولتي پرداخت مي‌شد، ارتباطي به ديگر ماليات‌هاي پرداختي نداشت. چنان‌چه مسلمان در زمين خراجي زراعت مي‌داشت، پرداخت زكات، جداگانه محاسبه مي‌شد (ر.ك: طباطبايي يزدي، 1420ق: ج 4، ص 70؛ منتظري، 1406ق: ج 2، ص 32 ـ 40؛ مدرسي طباطبايي، 1362: ج 2، ص 187 ـ 194).
مقدار خراج در آن اعصار بسيار قابل توجه بود و اثر بسياري در بهبود رفاه جامعه و تأمين هزينه‌هاي دولتي داشت. اميرمؤمنان به مالك اشتر گوشزد مي‌كند كه بهبود وضع خراج  و اهل آن، عامل اصلي اصلاح وضعيت مردم است؛ زيرا امور مردم با خراج تأمين مي‌شود (رضي، 1395ق: نامة 53، ص 436). مبالغي كه در كتاب‌هاي تاريخي براي درآمد خراج ذكر شده، از جايگاه مهم خراج در تأمين بودجه دولت اسلامي نشان دارد. سالانه ده‌ها ميليون درهم همراه با مقادير معتنابهي اجناس گوناگون به صورت خراج به بيت‌المال سرازير و براي مصارف عمومي هزينه مي‌شد (خزنة كاتبي، 1994: فصل 2 و 3 و 4؛ الريس، 1373: فصل 8 و 15 و 16؛ زراءنژاد، 1369: ص 303 و 304؛ رضايي، فراهاني‌، معصومي‌نيا، 1379: ص 111 ـ 123).
نرخ خراج نيز بر حسب وضعيت زمين، نوع محصول و وضعيت اقتصادي جامعه تعيين مي‌شد. نرخ مقاسمه (سهم محصول) را از    تا   نوشته‌اند يا از هر جريب٭ بر حسب نوع محصول از 1 تا 2 درهم خراج مي‌ستاندند. اميرمؤمنان مقدار خراج را بر حسب كيفيت محصول، نوع محصول، كيفيت آبياري و ويژگي‌هاي زمين متغير كرد (حسيني، 1380: ص 410).
نكات قابل توجه در امر خراج
1. درآمد ناشي از خراج در دورة اسلامي بسيار زياد بوده و بخش مهم بودجه دولت از آن تأمين مي‌شده است. رواج كشاورزي و درآمدزايي آن در مقايسه با ديگر بخش‌ها باعث اتكاي دولت‌ها به ماليات درآمد كشاورزي شد. امروزه بر عكس، بخش كشاورزي نيازمند كمك دولت‌ها است. دولت‌ها براي حفظ كشاورزي انواع حمايت‌ها و تشويق‌ها از جمله معافيت مالياتي را از اين بخش اعمال مي‌كنند؛ بنابراين، خراج به همان شيوة پيشين نمي‌تواند تأمين‌كنندة بودجة دولتي باشد.
2. خراج گرچه در لغت و معناي اصلي آن، درآمد، سود، پاداش، عطيه و محصول زمين است، به تدريج در عرف به معناي ماليات به معناي كلّي آن و در عرف خاص به معناي ماليات اراضي به كار رفته است (مدرسي طباطبايي، 1362: ج 2، ص 14 و 15). در قرآن و احاديث نبوي در همان معناي لغوي به كار رفته؛ ولي به تدريج با فتح عراق و اختلاف دربارة مالكيت اراضي فتح شده و تصميم بر انتقال ملكيت اراضي سواد عراق به مسلمانان و واگذاري آن به اهالي پيشين آن در ازاي پرداخت بخشي از محصول يا مبلغي بر حسب مساحت زمين، به مبلغ پرداختي، خراج اطلاق شد و دليل آن هم اطلاق آن به ماليات بر اراضي در زمان ساسانيان و همچنين تناسب معناي لغوي آن (محصول زمين) با بخشي از محصول زمين بود كه به صورت ماليات داده مي‌شد (همان؛ رضايي، فراهاني، معصومي‌نيا، 1379: ص 165 ـ 168)؛ بنابراين، خراج حقيقت شرعي ندارد؛ بلكه كلمه‌اي است كه در صدر اسلام به تدريج به ماليات بر اراضي اختصاص يافت؛ پس مي‌توان از آن در واگذاري و اجارة ديگر اموال دولتي نيز استفاده كرد. گرچه از مجموع كتاب‌هاي فقهي استفاده مي‌شود كه خراج به ماليات بر اراضي اختصاص دارد و شامل اجارة ديگر اموال دولتي نيست، انحصار اين معنا هم استفاده نمي‌شود. افزون بر آن ملاك واگذاري‌ اراضي دولتي به بخش خصوصي در ازاي خراج در واگذاري ديگر اموال دولتي هم وجود دارد و مي‌توان خراج را اعم از هر نوع واگذاري اموال دولتي دانست. همچنين مي‌توان مبلغ مأخوذ در ازاي واگذاري دارايي غير زمين را شبه خراج ناميد يا آن كه از خراج به صورت الگويي براي درآمد دولتي حاصل از واگذاري دارايي دولتي استفاده كرد، همان‌طور كه مي‌توان از كيفيت وضع خمس و ماليات، اصولي را استفاده كرد، و از آن براي كيفيت وضع ماليات‌هاي دولتي بهره برد (حمزه‌پور، صدر، كفايي، 1381).
3. شايد علت اختصاص خراج به ماليات بر زمين، رونق كشاورزي و برخورداري دولت از مالكيت بر زمين‌هاي گسترده بود. اگر دولت اموال ديگري در اختيار داشت و مي‌توانست آن را واگذارد، در ازاي واگذاري آن نيز مي‌توانست مبلغي به صورت خراج بگيرد.
4. خراج، جزو بيت‌المال است و به تشخيص حاكم اسلامي براي مصارف عمومي صرف مي‌شود؛ زيرا زمين‌هاي عمومي يا در ملكيت مسلمانان است و بايد درآمد ناشي از آن تحت نظارت حاكم اسلامي براي عموم مسلمانان صرف ‌شود يا در ملكيت امام قرار دارد و درآمد ناشي از آن نيز به ملكيت امام مي‌آيد و امام نيز اموال مذكور را براي مصارف عمومي و مصالح ملت و دين هزينه مي‌كند.
5. واگذاري زمين‌هاي عمومي به افراد و گرفتن بخشي از درآمد آن به صورت خراج، افزون بر زمينة اشتغال‌زايي، تصدي دولت را كاهش مي‌دهد. دولت به جاي استفادة مستقيم از زمين و كشت آن به وسيلة عوامل خود و تمركز در توليد از توان بخش خصوصي در ادارة زمين‌ها استفاده، و ضمن كاهش هزينه‌هاي دولت، درآمد مناسبي را كسب و در امور مورد نياز جامعه صرف مي‌كند.
6. در تعيين خراج و كيفيت اخذ آن، به وضعيت كشاورز و توليد كننده توجه مي‌شود. اميرمؤمنان به مالك دستور مي‌دهد كه مبادا توجه اصلي خود را به جمع‌آوري خراج معطوف سازد؛ بلكه بيش از توجه به جمع‌آوري خراج، بايد به گونه‌اي تصميم بگيرد كه هدف اصلي سياست‌گذاري دولت در امر خراج، آبادي زمين و بهبود وضع خراج‌دهنده باشد. در حالتي كه وضعيت توليد وخيم است و كم‌آبي، آفت، كمي باران، فساد بذر و سختي بر مردم روي‌آورده، بايد از مقدار خراج كاسته شود تا تغيير وضعيت آنان با سرعت بيش‌تري رخ دهد و از هزينه و رنج مردم كاسته، و دورة رونق تجديد شود و زمينة بهبود پرداخت خراج فراهم آيد. (رضي، 1395ق: نامه 53، ص 436)؛ بنابراين، نحوة گرفتن خراج نبايد مانع رشد اقتصادي و انگيزة توليد و سرمايه‌گذاري شود و در وضعيت ركود اقتصادي، بايد تخفيف‌هاي مناسب در نظر گرفت تا مردم در سال‌هاي بعد رغبت بيش‌تر و توان بالاتري براي اداي خراج كسب كنند (گيلك حكيم‌آبادي، 1380: ص370). مقدار خراج بايد با رعايت توانايي افراد باشد و از سختگيري و ستم پرهيز شود و نبايد مردم در اداي خراج و مقرري دولت به فروش اموال و دارايي‌هاي مورد نياز خود وادار شوند (حسيني، 1380، ص 408). دولت در وضعيتي هم مي‌تواند از گرفتن خراج خودداري كند و با معافيت خراج مشكل توليد كنندگان را برطرف سازد.
7. امكان تغيير نرخ خراج در حالت‌هاي گوناگون، ابزار مناسب سياست‌ مالي را در اختيار دولت اسلامي قرار مي‌دهد. گفته شد كه نرخ خراج در زمان‌هاي گوناگون ثبات نداشت و تغييرهاي مهمي را به خود ديد. بر خلاف نرخ خمس و زكات كه ثابت است و امكان اجراي سياست مالي با آن نيست، امكان تغيير نرخ خراج، كمبود ابزار سياست مالي را برطرف مي‌سازد در دولت بر حسب وضعيت مي‌تواند سياستگذاري مالي را اعمال كند.
8. افزون بر زمين‌هاي آباد مفتوحة العنوه و زمين‌هاي صلحي و فيء كه دولت در ازاي واگذاري از آن خراج مي‌ستاند، اموال عمومي متعددي در اختيار دولت اسلامي است. انفال، شامل زمين‌هاي موات، زمين‌هاي رها شده، معادن، آب‌ها، سواحل دريا، رودها، نيزارها، كوه‌ها، و دره‌ها در اختيار و ملكيت دولت اسلامي است و دولت مي‌تواند بر حسب موقعيت‌هاي خاص در اختيار بخش خصوصي قرار داده بخشي از درآمد آن را همانند خراج اخذ كند؛ البته در كلمات فقيهان دربارة اجرت زمين در ازاي اقطاع اراضي موات تصريحي وجود ندارد و گفته شده اراضي موات پس از احيا به ملكيت احيا كننده در مي‌آيد؛ ولي دليل محكمي بر عدم امكان اخذ خراج از اقطاعات پس از احياي آن موجود نيست؛ زيرا زمين‌هاي موات و كيفيت واگذاري و اذن در تصرف در اختيار دولت اسلامي است؛ بنابراين، دولت مي‌تواند با در اختيار نهادن زمين موات و غير آن، زمينة آبادي آن را فراهم سازد و با حفظ اولويت احيا كننده، بخشي از درآمد آن را به صورت اجارة زمين اخذ كند (منتظري، 1411ق: ج 3، ص 363 و 488 و 494؛ خامنه‌اي، 1371: ص 69). اشكال اساسي قابل طرح اين است كه با احياي ‌اراضي موات و معادن به ويژه معادن باطني بر اساس «من احيي ارضا ميتة فهي له»، محيي، مالك زمين مي‌شود؛ بنابراين، با مالك شدن او معنايي براي اجرت زمين وجود ندارد. در پاسخ مي‌توان گفت: احيا فقط حق اولويت را دربارة زمين ايجاد مي‌كند و داشتن حق اولويت، با پرداخت اجرت زمين منافات ندارد (خامنه‌اي، 1371: ص 61 ـ ‌64؛ آذري قمي، 1369:  ص 70 و 105)، و با توجه به اين‌كه استفاده از تمام زمين‌هاي موات، معادن و ... دست كم در زمان بسط حكومت ديني مشروط به اذن حاكم و دولت اسلامي است، دولت مي‌تواند در متن قرارداد شامل اجازة استفاده و احيا به بخش خصوصي، عدم ملكيت منابع را تصريح كند تا بتواند از منابع مذكور خراج بگيرد.
9. در طول تاريخ، زمين‌هاي خراجيه، درآمدزايي بسيار براي دولت‌ها داشت؛ امّا به تدريج موقعيت آن زمين‌ها از بين رفت. با جا به جايي افراد، ايجاد شهرهاي جديد، تغيير كاربري بسياري از زمين‌ها، وقوع حوادث ناگوار مثل سيل، زلزله ...، شواهد و قراين مبني بر تعيين زمين‌هاي خراجيه از بين رفت. تعيين زمين خراجيه نيازمند علم، اطمينان، و شهرت مفيد اطمينان، شهادت است. متأسفانه امروزه فقط مي‌توان به نقل‌هاي تاريخي بسنده كرد و با توجه به اختلاف نقل كننده‌ها نمي‌توان از آن طرفي بست. حتي در مورد زمين‌هاي عراق كه مشهور است از اراضي مفتوحة العنوه به شمار مي‌آيد، با بررسي شواهد تاريخي معلوم مي‌شود اراضي آباد فتح شده كه به ملكيت مسلمانان درآمده، از   مساحت عراق فعلي كم‌تر است (موسوي خميني، 1410 ق: ج 3، ص 75)، و از آن‌جا كه طبق ادلّة فقهي، زمين موات فتح شده به ملكيت امام در مي‌آيد و به صورت انفال باقي خواهد ماند و در صورت احياي مردم مسلمان به ملكيت آنان درآمده است نمي‌توان از اين اراضي خراج گرفت و با توجه به اين‌كه زمين‌ها در اختيار مسلمانان است و احتمال صحت ملكيت آنان وجود دارد مي‌توان آثار ملكيت آنان را مترتب كرد (همان: ص77). در ديگر اراضي هم نشانة خراجي بودن نمانده است؛ بنابراين نمي‌توان به خراج زمين‌هاي مفتوحة العنوه يا صلحي در گذشته دل بست؛ بلكه دولت مي‌تواند زمين‌هاي موات يا معادن و غير آن را در ازاي اخذ مبلغي با عنوان خراج واگذارد. در واقع امروزه مصاديق موضوع خراج در صدر اسلام براي ما مجهول و لازم است براي احياي خراج به واگذاري ديگر دارايي‌ها تكيه كرد.
جايگاه شركت‌هاي دولتي در قانون اساسي و اقتصاد ايران
طبق اصل 45 قانون اساسي، انفال و ثروت‌هاي عمومي در اختيار حكومت اسلامي قرار مي‌گيرد تا طبق مصالح عامه‌ عمل كند. يكي از مصالح اقتصادي در جمهوري اسلامي ايران طبق اصل 43 تأمين زمينه‌ها و امكانات كار براي همه به منظور رسيدن به اشتغال كامل و قرار دادن وسايل كار در اختيار همة كساني است كه قادر به كارند؛ ولي وسايل كار ندارند؛ بنابراين، دولت مي‌تواند زمين‌هاي موات، معادن و... را در اختيار بخش خصوصي قرار دهد تا با كاربري روي آن، درآمد كسب كند و كار براي بيكاران فراهم شود و زمينة رشد كشور پديد آيد.
همان‌طور كه گذشت، دولت مي‌تواند در ازاي واگذاري انفال به افراد، سالانه مبلغي به مثابه خراج از آن‌ها بگيرد و ملكيت انفال را براي خود نگه دارد يا در وضعيتي ملكيت انفال را هم منتقل كند؛ البتّه در اصل 43 دو قيد مهم ذكر شده است: 1. تأمين زمينه‌ها و امكانات كار براي افراد نبايد به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌هاي خاص منتهي شود؛ 2. آن‌كه دولت به صورت كارفرماي بزرگ مطلق در نيايد. اگر دولت خود به احياي انفال بپردازد و افزون بر ملكيت، تصدي‌گري را هم در اختيار بگيرد، به صورت كارفرماي بزرگ در مي‌آيد و اگر ملكيت معادن و اراضي موات و ... را به افراد منتقل كند، با توجه به توانايي اقتصادي و رشد فن‌آوري، افراد محدود بر منابع مهم ثروت دست يافته، زمينة تمركز و تداول ثروت را فراهم مي‌آورند؛ ولي واگذاري بدون انتقال مالكيت، آثار مخرب بسيار كم‌تري دارد. همچنين دولت افزون بر ماليات، مبلغي را نيز به صورت اجاره و خراج از آن‌ها اخذ مي‌كند و درآمد عمومي دولت افزايش مي‌يابد.
در اصل 44 قانون اساسي، بخش دولتي را شامل صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكه‌هاي آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راه و راه آهن و مانند اين‌ها مي‌داند كه به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت است. بخش تعاوني را شامل شركت‌ها و مؤسسات تعاوني توليد و توزيع شهري و روستايي و بخش خصوصي را شامل آن قسمت از كشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات كه مكمّل فعاليت‌هاي اقتصادي دولتي و تعاوني است مي‌داند. در اين اصل، تصريح شده كه مالكيت در سه بخش، تا جايي كه با اصول ديگر مطابق باشد و از محدودة قوانين اسلام خارج نشود و رشد و توسعة اقتصادي را در پي داشته باشد و ماية زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است؛ بنابراين، مالكيت در بخش خصوصي هم به عدم تمركز و تداول ثروت، حفظ استقلال اقتصادي جامعه، مشروع بودن كسب و كار و مالكيت ناشي از آن و عدم تعرض به ثروت‌هاي عمومي محدود است و در كنار مالكيت دولتي و تعاوني، از سوي قانون اساسي حمايت مي‌شود. مالكيت دولتي هم نبايد ماية زيان جامعه و مانع رشد و توسعه شود و دولت را به صورت كارفرماي بزرگ درآورد.
براي آن كه روشن شود بخش دولتي، ماية رشد و توسعه است، بايد عملكرد دولت‌ها و دولت ايران بررسي و جايگاه بخش دولتي در رشد و توسعه آن‌ها مقايسه شود و بايد بر حسب درجة توسعه يافتگي كشورها، محدودة حضور دولت‌ها را معيّن كرد. سال‌ها است كه نظريات متعارض و متناقض اقتصادي در مورد جايگاه دولت مطرح شده و هر نظريه با ادلة متفاوت در اثبات ديدگاه خود مي‌كوشد (رضايي، 1383). گاه يك نظريه در يك دهه در سطح دانشگاهي‌ها و مراكز اقتصادي بين‌المللي تأثيرگذار مي‌‌شود و در دهة ديگر، نظرية جديدي ارائه مي‌شود. (ميدري، 1383).
رشد اقتصاد دولتي در كشورهاي سرمايه‌داري اروپا به علت ضعف نظام بازار، وقوع جنگ اول و دوم، مسائل ايدئولوژيك، گسترش بيكاري و بحران اقتصاد پديد آمد. در انگلستان از اوايل قرن 19 تا سال 1979 بخش‌هاي مهم اقتصاد مثل حمل و نقل، ارتباطات، آب و برق، بهداشت، آموزش، سوخت و نيرو، صنايع فولاد،‌ كشتي‌سازي، هواپيما‌سازي، هوانوردي و اكتشاف نفت و گاز تحت تصدي دولت درآمد و حدود 2 ميليون نفر در استخدام دولت بودند. فرانسه و كشورهاي شمال اروپا نيز وضع مشابهي داشتند (كميجاني، 1382: فصل دوم)؛ امّا از اواخر دهة 70 خصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي شكل گرفت و به تدريج به علت عملكرد ضعيف و بهره‌وري پايين، شركت‌هاي دولتي به صورت‌هاي گوناگون به بخش خصوصي واگذار شد.
هدف خصوصي‌سازي مسائلي از قبيل افزايش رقابت و بهبود كارايي در مديريت، رفع كسري بودجة دولت‌ها و كاهش يارانه‌هاي دولتي و توسعة بازارهاي سرماية داخلي و مالي بود. خصوصي‌سازي در دو شكل كلّي، همراه با واگذاري مالكيت و بدون واگذاري مالكيت است. در نوع خصوصي‌سازي همراه با واگذاري مالكيت، روش‌هاي متعددي وجود دارد؛ از جمله عرضة عمومي سهام واحدهاي دولتي، فروش خصوصي سهام، سرمايه‌گذاري جديد بخش خصوصي در واحدهاي دولتي، فروش دارايي‌هاي شركت دولتي، تجزيه واحدهاي بزرگ دولتي به چند واحد كوچك‌تر، فروش شركت به كاركنان و مديران، و در نوع خصوصي‌سازي بدون واگذاري مالكيت، بخش خصوصي در دورة معيّن، مديريت واحدها را به عهده مي‌گيرد و اجارة‌آن را به دولت مي‌پردازد (همان: ص47 ـ‌ 60). واگذاري شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي در شيوة همراه با انتقال مالكيت، افزون بر مشكلات قانوني، مسائل متعددي از جمله وضعيت بقاي شغلي كاركنان واحدها را به دنبال دارد. كاهش شاغلان در شركت‌ها از راه‌هاي كاهش هزينه‌ها و افزايش بهره‌وري است. گسترش شيوه‌هاي اتوماسيون اداري، انتقال اطلاعات و بهره‌برداري از شبكه‌هاي كامپيوتري نياز به شاغلان را كاهش مي‌دهد و در مدتي كه بخش‌هاي جديد راه‌اندازي شود تا بيكاران طرح خصوصي‌سازي جذب آنان شوند، زمان بسياري خواهد بود. گسترش بيكاري در دهة آخر قرن 20 شاهد اين امر است. حتي گاه در عصر جهاني شدن، دولت‌هاي رفاه را بر نمي‌تابند و حذف يا كاهش فعاليت‌هاي آن‌ها را خواستارند (پاولز و واگمن، 1380)؛ البته همچنان براي آغاز توسعه و خروج از مدار عقب‌ماندگي بر دخالت دولت در انجام امور زيربنايي تأكيد مي‌شود و زمينه‌سازي حضور بخش خصوصي را از دولت‌ها خواستارند؛ ولي ممكن است زمينه‌هاي حضور گستردة دولت فراهم شود. چه بسا با رشد بحران اقتصادي در چند دهة اول قرن 21 لزوم بازگشت دولت به صحنه احساس شود.
بر اين اساس بايد با دقت تعيين كرد كه مالكيت بخش دولتي ايران تا چه حدي بايد محدود شود. آيا تمام صنايع موجود بايد از دست دولت در آيد و در بورس اوراق بهادار به بخش خصوصي واگذار شود يا به بخش خصوصي اجازه داده شود تا صنايع بزرگ ايجاد كند و صنايع فعلي همچنان دولتي بماند؟ بدون شك، بخش‌هاي بزرگ اقتصادي كه انحصار طبيعي دارد، سود بسياري را نصيب صاحبان آن مي‌كند و واگذاري آن، زمينة تداول و تمركز ثروت را فراهم مي‌آورد؛ از اين رو مناسب است از روش واگذاري مديريت بدون انتقال مالكيت، همانند زمين‌هاي خراجيه كه در ملكيت بخش عمومي در صدر اسلام باقي ماند، استفاده كرد؛ يعني مالكيت عمومي بر شركت‌هاي دولتي حفظ ولي ادارة آن به مديران با كفايت واگذار شود و دولت با حذف يارانه‌هاي آشكار و پنهان، اجاره و سهم مالكانة خود را افزون بر ماليات اخذ كند؛ البته برخي از مواردي كه در بخش دولتي اصل 44 آمده، سودآوري بسياري دارد و به هيچ وجه زيان ده نيست. بازرگاني خارجي، معادن بزرگ مثل نفت و گاز، بانكداري، بيمه و مانند آن، درآمدهاي بسياري را نصيب دولت كرده است و حداكثر بايد در بهبود مديريت آن كوشيد. در برخي بخش‌ها هم دولت براي بهبود توزيع درآمد، تكاليف خاصي را بر شركت‌ها اعمال مي‌كند و اگر اين شركت‌ها به بخش خصوصي هم واگذار شود، دولت ناچار است يارانة متناسب به آنان بپردازد.
بخش دولت در اقتصاد ايران سهم بسيار بالايي دارد. گرچه سهم هزينه‌هاي عمومي دولت از GDP در سال‌هاي  45 تا 80 از حدود 22 درصد به حدود 30 درصد رسيده، مجموع سهم بودجة كلّ دولت اعم از عمومي و شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها در GDP حدود   آن است كه مبلغ بسياري شمرده مي‌شود؛ البته در كشورهاي شمال اروپا نيز نسبت هزينة دولت به GDP در 1990 بيش از 50 تا 60 درصد بوده است؛ ولي اين حجم بيش‌تر به امور زير بنايي و تأمين اجتماعي و رفاه عمومي مربوط مي‌شود؛ ولي در ايران سهم بودجة عمومي كشور در GDP كه در بردارندة هزينة امور عمومي، اقتصادي، دفاعي و اجتماعي است و مسائل زير بنايي و رفاهي و تأمين اجتماعي را پوشش مي‌دهد، حدود  است و حدود نيمي از GDP به بودجه شركت‌هاي دولتي و بانك‌ها مربوط مي‌شود. متأسفانه ارقام پيشين هنوز نمي‌تواند سهم بخش دولتي را نشان دهد؛ زيرا بودجة بسياري از شركت‌هاي دولتي در بودجة كلّ دولتي منظور نمي‌شود. حتي بودجة نهادهايي كه مالكيت آن خصوصي نيست مثل بنياد مستضعفان در بودجة كل قرار نمي‌گيرد؛ بنابراين بايد براي محدود شدن حيطة حضور دخالت دولت، چارة اساسي انديشيد (توكلي، 1380: فصل 14).
حجم بالاي شركت‌هاي دولتي در ايران فقط به دليل الزام قانون اساسي نبوده است؛ بلكه برخي از شركت‌هاي دولتي به جهت بدهي به بانك‌ها به تملك دولت درآمد و تمام شركت‌هاي دولتي در حال حاضر مشمول اصل 44 نيستند؛ بنابراين، واگذاري آن نوع از شركت‌ها يا فروش آن مشكل ايجاد نمي‌كند؛ ولي مهم تصميم‌گيري دربارة واگذاري شركت‌هاي مشمول اصل مذكور است. با توجه به مطالب گفته شده بايد براي كوچك كردن دولت به امور ذيل توجه شود.
1. شركت‌هاي دولتي كه مشمول اصل 44 نيستند و اساس اين شركت‌ها بر كسب سود است، هيچ لزومي ندارد در اختيار بخش دولتي باشد. به جهت حفظ عدالت اجتماعي از طريق بورس سهام به كاركنان آن يا به عموم واگذار مي‌شود تا وضعيت توزيع درآمد نيز بهبود يابد.
2. شركت‌هاي مشمول اصل 44 كه مالكيت آن به نصّ قانون اساسي دولتي است، چنان‌چه ادارة آن با بهره‌وري پايين انجام مي‌شود، بايد راه‌هاي افزايش بهره‌وري را پيمود. چنان‌چه به جهت كاهش تصدي‌گري دولت و جلوگيري از تبديل دولت به كارفرماي بزرگ قرار باشد به بخش خصوصي واگذار شود، مناسب است واگذاري اين بخش‌ها به صورت واگذاري مديريت نه مالكيت باشد تا ضمن عدم تغيير قانون اساسي، مانع تداول ثروت در دست افراد محدودي شود. بخش‌هاي مشمول اصل 44 انحصار طبيعي دارند و سود بالايي نصيب صاحبان آن خواهد كرد.
3. دولت مي‌تواند واگذاري مديريت برخي از شركت‌ها يا بخش‌هايي از شركت‌هاي بزرگ دولتي را در بازار بورس به صورت اوراق مشاركت در مديريت انجام دهد. خريداران اوراق مذكور بدون خريد سرماية شركت، در تأمين نقدينگي لازم جهت هزينه‌هاي جاري مشاركت، و از سود آن استفاده مي‌كنند. در واقع با اجارة دارايي‌هاي شركت كه به صورت هزينه در حساب‌هاي شركت وارد مي‌شود و براي دولت، درآمد شمرده خواهد شد، نقدينگي لازم جهت امور جاري شركت از طريق اوراق مشاركت در مديريت تأمين مي‌شود. اوراق، سندِ شراكت در ادارة شركت هست نه خريد دارايي و سهام آن؛ البته قيمت سهم اوراق مذكور متفاوت از قيمت اوراق سهام است.
در واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي ارزش سرمايه شركت بر حسب ارزش هر برگ سهم به صورت تعداد بسياري سهام منتشر و در معرض فروش قرار مي‌گيرد. خريداران با تملك هر برگ سهم به نسبت قيمت آن در سرماية شركت شريك، و مالك بخشي از آن مي‌شوند و به تبع آن در سود سهام نيز شريك مي‌شوند. سرمايه‌گذار در سهام شركت از سود سهام يا تغيير قيمت سهم، درآمد كسب مي‌كند. در محاسبة ارزش سرماية شركت، تمام سرمايه‌هاي فيزيكي، نقدي و اعتباري محاسبه، و سهام بر حسب آن منتشر مي‌شود؛ امّا در واگذاري مديريت شركت با حفظ مالكيت شركت براي دولت مقدار سرماية لازم براي راه‌اندازي شركت محاسبه مي‌شود. بودجة جاري شركت با لحاظ اجارة سرماية فيزيكي محاسبه، و مقدار آن به صورت سهام مديريت توزيع مي‌شود.
خريدار سهام با خريد اوراق مديريت، بخشي از بودجة‌ جاري شركت را تأمين مي‌كند و در ازاي آن در سود عملياتي شريك مي‌شود. دولت، اجارة سرمايه را كه در اختيار صاحبان اوراق نهاده، طلبكار است و اين اجاره در هزينه ثبت خواهد شد؛ البته دولت مي‌تواند به صورت شريك، سرماية خود را در اختيار بخش خصوصي قرار دهد و به نسبت ارزش سرماية فيزيكي به سرماية جاري و نقدي در سود درآمد سهيم و سهم درآمد حاصل از شركت همچون نظام مقاسمه به خزانه واريز شود يا آن‌كه با نرخ خاصي سرمايه را اجاره دهد و خراج بستاند.
4. نكتة مهم در واگذاري مديريت شركت‌هاي دولتي، توجه به مسائل كارگري است. دولت بايد براي جلوگيري از ايجاد بحران كارگري توجّه جدي داشته باشد و پيش از گسترش وضعيت تأمين اجتماعي براي كساني كه به عللي بيكار مي‌شوند، ملاحظات اساسي در واگذاري آن به بخش خصوصي در نظر بگيرد و الزام‌هاي خاص را لحاظ كند.
5. مقدار خراج دريافتي بايد استهلاك سرمايه را پوشش دهد و افزون بر آن درآمدي براي دولت ايجاد كند. در اين صورت ‌دولت افزون بر ماليات، درآمد خراج نيز خواهد داشت؛ البته در وضعيت خاص ركود، دولت مي‌تواند مقدار خراج را كاهش دهد و زمينة دفع ركود اقتصادي را فراهم آورد.
6. دولت افزون بر شركت‌هاي دولتي مي‌تواند زمين‌هاي موات و معادن، سواحل و غير آن را براي مصارف و كاربري خاص كه مصلحت عمومي اقتضا مي‌كند، در اختيار بخش خصوصي قرار دهد و خراج بگيرد.
7. دولت بايد بر عملكرد خراج‌دهندگان نظارت كامل داشته باشد و اعمال آنان را در جهت رشد كشور تقويت كند و چنان‌چه مسير تعيين شده رعايت نشد مي‌تواند مديريت آن را به ديگران واگذارد.
8. خراج، درآمد مستمر دائم براي دولت فراهم مي‌كند؛ ولي فروش دارايي، گرچه حجم درآمد دولت را در يك‌سال افزايش شديد مي‌دهد، براي سال‌هاي بعد درآمد دولت كاهش شديد مي‌يابد؛ افزون بر آن كه عمدة درآمد حاصل از فروش، صرف بدهي دولت و شركت‌هاي دولتي به بانك‌ها كه مقدار بسياري است مي‌شود و نمي‌تواند صرف امور زيربنايي شود. در سال 81، خالص بدهي بخش دولتي بيش از 80 هزار ميليارد ريال بود؛ در حالي كه مجموع سهام واگذار شدة دولتي در طول سال‌هاي 70 ـ 82 حدود 21 هزار ميليارد ريال است.
نتيجه‌گيري
مقالة حاضر درصدد بيان تعميم مفهوم خراج كه به صورت اجاره بر اراضي در گذشته وصول مي‌شد، به هر نوع سهم مالكانه و اجارة منابع و اموال عمومي مثل شركت‌هاي دولتي كه به بخش خصوصي واگذار مي‌شود است و با توجه به وضعيت شركت‌هاي دولتي در ايران، پيشنهاد مي‌كند براي حفظ محتواي اصل 44 و با توجه به مشكلات احتمالي از واگذاري شركت‌هاي دولتي مشمول اصل مذكور براي بهره‌گيري از توان بخش خصوصي، و بالا بردن كيفيت بهره‌وري ضمن توجه به مسائل كارگري و تأمين اجتماعي، واگذاري در مورد شركت‌هاي مذكور به صورت واگذاري اداره و مديريت بدون انتقال مالكيت صورت گيرد و مي‌توان در بازار بورس، اوراق مشاركت در مديريت تهيه كرد و در اختيار تمام مردم قرار داد. به اين ترتيب، افزون بر ماليات، بهرة مالكانه اجاره و يا خراج اين دستگاه‌ها به دولت پرداخت مي‌شود و ادارة اين شركت‌ها در اختيار مردم هست؛ ولي مالكيت آن در بخش عمومي خواهد ماند. خراج قابليت دارد تا دولت طبق آن سياست مالي مناسب اعمال كند. تغيير نرخ واگذاري، ابزار مناسب براي اثر گذاري بر رفتار و عملكرد شركت‌هاي واگذار شده خواهد بود.
 

منابع و مآخذ
1.    آذري‌ قمي، احمد، زمين و متعلقات آن، در مجموعه مقالات فارسي اولين مجمع بررسي‌هاي اقتصاد اسلامي زير نظر واعظ‌زاده خراساني، مشهد، بنياد پژوهش‌هاي اسلامي آستان قدس رضوي، 1369 ش، ج 2.
2.    باولز، بل و بارنت واگمن، جهاني شدن و دولت رفاه عمومي، چهار فرضيه و برخي شواهد تجربي، ناصر الهي، فرهنگ انديشه، تابستان 1380، شماره دوم.
3.    توكلي، احمد، بازار ـ دولت، كاميابي‌ها و ناكامي‌ها، تهران، سمت، 1380 ش.
4.    حسيني، سيّدرضا، بيت‌المال، آمده در دانشنامه امام علي، زير نظر علي‌اكبر رشاد، تهران، مركز نشر آثار پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، 1380 ش، ج 7.
5.    حمزه‌پور، محمدحسين و صدر، سيّدكاظم و كفايي، محمدعلي بررسي ماليات بر شركت‌ها در ايران براساس الگوي ماليات‌هاي اسلامي، فصلنامه پژوهش‌هاي اقتصادي ايران، بهار 1381، شماره 10.
6.    خامنه‌اي، سيدمحمد، اقطاع و حقوق تقسيم اراضي دولتي، تهران، انتشارات كيهان، 1371 ش.
7.    خزنة كاتبي، غيداء، الخراج منذ الفتح‌الاسلامي حتي اواسط القرن‌الثالث الهجري، بيروت، مركز دراسات الوحدة‌العربيه، 1994 م.
8.    رضايي، مجيد و فراهاني‌فرد، سعيد و معصومي‌نيا، علي، نظام مالي دولت‌هاي مسلمان، در مجموعه مقالات نظام مالي اسلام، پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، 1379 ش.
9.    رضايي، مجيد، جايگاه نهاد دولت در عرصة اقتصاد، ‌اقتصاد اسلامي، تابستان 1383، شماره 14.
10.    رضي، الشريف ابوالحسن محمد، نهج‌البلاغه، تحقيق صبحي الصالح، قم، مركز البحوث الاسلاميه، 1395 ق.
11.    الريس، ضياءالدين، خراج و نظام‌هاي مالي دولت‌هاي اسلامي از آغاز تا نيمة دوم قرن سوم، اكبري، فتحعلي، اصفهان، انتشارات دانشگاه اصفهان، 1373 ش.
12.    زرّاء‌نژاد، منصور، ماهيت حقوقي خراج در اسلام، در مجموعه مقالات فارسي اولين مجمع بررسي‌هاي اقتصاد اسلامي، زير نظر واعظ‌زاده خراساني، مشهد، بنياد پژوهشهاي اسلامي آستان قدس رضوي، 1369 ش، ج 2.
13.    صدر، سيدمحمدباقر، اقتصادنا، قم، مكتب الإعلام‌الاسلامي، 1417 ق.
14.    طباطبايي يزدي، سيّدمحمدكاظم، العروة الوثقي، قم، مؤسسةالنشر الاسلامي، 1420 ق.
15.    كيمجاني، اكبر، ارزيابي عملكرد سياست خصوصي‌سازي در ايران، تهران، ‌معاونت امور اقتصادي وزارت امور اقتصادي و دارايي، 1382 ش.
16.    گيلك حكيم‌آبادي، محمدتقي، دولت و سياست‌هاي اقتصادي، آمده در دانشنامه امام علي، زير نظر علي‌اكبر رشاد، تهران، مركز نشر آثار پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، 1380 ش، ج 7.
17.    مدرسي طباطبايي، حسين، زمين در فقه اسلامي، تهران، دفتر نشر فرهنگ اسلامي، 1362 ش.
18.    مكارم شيرازي، ناصر، انوارالفقاهه، كتاب‌التجاره، المكاسب‌المحرمه، قم، مطبوعاتي هدف، 1415 ق.
19.    منصف، عبدالعلي، نقش دولت در فرآيند توسعة سال‌هاي 1357 ـ 1320، نامة مفيد، خرداد و تير 1383، شمارة 42.
20.    منتظري، حسينعلي، كتاب‌الزكاة، قم، مركزالنشر، مكتب‌الاعلام الاسلامي، 1406 ق.
21.    ــــــــ ، دراسات في ولايةالفقيه و فقه‌ الدولةالاسلاميه، قم، دارالفكر، 1411 ق.
22.    موسوي خميني، روح‌الله، كتاب‌البيع، قم، مؤسسه مطبوعاتي اسماعيليان، 1410 ق.
23.    ميدري، احمد، تغيير در سياست‌هاي بانك جهاني، پيدايش نظرية حكمراني خوب، نامة مفيد، خرداد و تير 1383، شماره 42.
24.    واعظ‌زاده خراساني، محمد، نصوص‌الاقتصاد اسلامي، كتاباً و سنةً و فقهاً، اعداد قسم‌الاقتصاد في مجمع البحوث‌الاسلاميه، مشهد، مجمع البحوث‌الاسلاميه، 1417 ق.

منبع : فصلنامه اقتصاد اسلامی 15