بخش كشاورزي بيش از ساير بخش‌هاي اقتصادي زمينه فعاليت‌هاي غيررسمي را فراهم آورده است. همچنين زنان، روستاييان و عرضه‌كنندگان كار با تحصيلات پايين‌تر از ديپلم در مقايسه با مردان، شهري‌ها و دارندگان مدارك ديپلم و بالاتر، شرايط مساعدتري براي حضور در بخش غيررسمي دارند. براساس برآوردهاي اين تحقيق در سال 1382، 48درصد زنان شاغل، 45درصد از روستاييان شاغل و 35درصد از شاغلان با تحصيلات زير ديپلم در بخش غيررسمي فعال بوده‌اند.
از نظر ساختار و ويژگي‌هاي شاغلان در بخش غيررسمي نيز 75درصد از شاغلان غيررسمي را روستاييان، 78درصد از آنها را مردان و 95درصد را شاغلان با تحصيلات زيرديپلم تشكيل داده‌اند. همچنين از نظر توزيع بخشي شاغلان غيررسمي به ترتيب 69، 12، 8 و 10درصد از شاغلان در بخش غيررسمي بخش‌هاي كشاورزي، صنعت، ساختمان و خدمات شاغل بوده‌اند.
از نظر اين پژوهش، مبارزه با بخش غيررسمي بي‌اثر بوده و دولت به جاي مبارزه بايد به سوي تغييرات نهادي براي ارتقاي فعاليت‌هاي غيررسمي معطوف شود. اين مطالعه نشان مي‌دهد كه بخش غيررسمي ظرفيت اشتغالزايي بالايي دارد، بنابراين شناخت و توجه به بخش غيررسمي و تسهيل فرآيندهاي قانوني در راستاي ارتقاي اين‌گونه فعاليت‌ها به سوي رسمي شدن يكي از راه‌هاي موثر كاهش بيكاري در كشور است.
1 - مقدمه
به طور كلي در فرآيند حركت كشورها از يك اقتصاد سنتي به سوي اقتصاد مدرن، بازار كار شكل مي‌گيرد. از آنجا كه تحرك بازار مي‌تواند به عنوان يكي از شرايط لازم براي كارآيي و تحرك ساير بازارها به شمار آيد، وضع بازار كار به عنوان يكي از مهم‌ترين شاخص‌هاي رشد و توسعه اقتصادي در نظر گرفته مي‌شود. يكي از ويژگي‌هاي بازار كار پس از شكل‌گيري اقتصادهاي مدرن، تشكيل فعاليت‌هاي غيررسمي و ايجاد مفهوم بازار كار رسمي و غيررسمي است. در واقع ورود دولت به اقتصاد و جامعه و اعمال قوانيني براي ممنوعيت بعضي از فعاليت‌ها، اقتصاد را در گام اول به دو بخش قانوني و غيرقانوني تقسيم مي‌كند. از سوي ديگر بخش قانوني يك اقتصاد در صورتي كه با قوانين دست و پاگير و محدودكننده در مسير ثبت و قابليت شناسايي واحدهاي اقتصادي و ناكارآيي و فساد نظام اداري روبه‌رو شود، به دو بخش رسمي و غيررسمي تقسيم مي‌شود.
شكل‌گيري فراگير بازار كار در ايران را مي‌توان با انجام اصلاحات ارزي همزمان دانست. اصلاحات ارزي پيوند نيروي كار با زمين را در ايران گسست و شرط لازم پديداري بازارهاي كار سيال و متحرك را محقق كرد اما انفجار عوايد حاصل از نفت در دهه 1350 خورشيدي، ساختار بازار كار كشور را سمت و سويي ديگر بخشيد. از يك‌سو، وجود درآمدهاي نفتي، ورود فناوري خارجي با سرمايه‌بري بالا را تسهيل كرد و امكان تاسيس صنايع مدرن به ويژه دولتي را فراهم كرده و موجب گسترش انحصارها و افزايش قدرت تصديگري دولت شد. از سوي ديگر نيروي كار آزاد شده از زمين (در دوران اصلاحات ارضي) سرمايه اضافه لازم براي ورود گسترده به صنايع مدرن را نداشت. بر اين اساس بخش بزرگي از كارگران آزاد شده از بخش كشاورزي و روستايي نتوانستند جذب شغل‌هاي صنعتي و خدماتي رسمي جديد شوند. اين نيروها به تدريج در فعاليت‌هاي غيررسمي خارج از نظارت و هدايت دولت اشتغال يافتند (فعاليت‌هايي كه نياز به سرمايه مالي و انساني اندكي داشتند و به عنوان فعاليت‌هاي حاشيه‌اي بر اقتصاد رسمي عمل مي‌كردند).
اين الگوي توسعه ناهمگون در كنار ناكارآمدي نهادي در ايران نظير ناكارآيي بوروكراسي، هزينه مبادله بالا و نظاير آن امروزه به گسترش فعاليت‌هاي غيررسمي منتهي شده است. بخشي از شكست سياست‌هاي اقتصادي دولت در سال‌هاي پس از جنگ تحميلي، به دليل تمكين نكردن (ناتواني در اين امر يا تمايل نداشتن به آن) بخش غيررسمي از سياست‌هاي دولت بوده است. به طوري كه بخش غيررسمي به صورت بخشي خودمختار عمل كرده و مانع تحميل سياست‌هاي دولت مي‌شود. حاصل شكست سياست‌هاي دولت در بسياري از زمينه‌هاي اقتصاد مشهود بوده است. بدون چاره‌جويي براي اين وضع و بدون شناخت ساختار و سازو كار بخش غيررسمي، سياست‌هاي توسعه‌اي دولت به سرانجام مطلوبي نخواهد رسيد.
مطالعه و شناخت بخش غيررسمي در ايران هنوز به‌گونه‌اي جدي در دستور كار سياست‌گذاران اقتصاد ايران قرار نگرفته است. به طوري كه درك كنوني سياست‌گذاران اقتصاد ايران در مورد بخش غيررسمي مبارزه با اين بخش را در پي داشته است و به جاي تلاش براي ارتقاي آن، آن را به نقطه‌اي غيرقابل حل رسانده است. اين مقاله مي‌كوشد تا با تكيه بر تجربه مطالعه بخش غيررسمي در ساير كشورها و مطالعات و رهنمودهاي سازمان بين‌المللي كار (ILO) و مفهومي كه اين سازمان ارائه كرده است همچنين با كاربرد يك روش تلفيقي و جديد براي شناخت ساختار بخش غيررسمي، تصوير واضحي از ساختار اين بخش در كل كشور ارائه كند.
2 - مفهوم بخش غيررسمي
اگرچه در چند دهه اخير بحث در مورد بخش غيررسمي پيوسته ذهن پژوهندگان بسياري را به خود مشغول كرده اما به دليل تفاوت در ويژگي‌ها و اهميت فعاليت‌هاي بخش غيررسمي در بين كشورها و نواحي مختلف، ادبيات بخش غيررسمي را مدنظر قرار مي‌دهند (تعاريف بخش غيررسمي در كشورهاي در حال توسعه) و گاه بر ماهيت بخش غيررسمي متمركزند (تعريف سازمان بين‌المللي كار از بخش غيررسمي) در حال حاضر مفاهيم رايج در ادبيات بخش غيررسمي براساس ميزان توسعه يافتگي كشورها مطرح مي‌شود.
در كشورهاي در حال توسعه مفهوم بخش غيررسمي جزو ناشناخته‌ترين مفاهيم در عرصه اقتصاد است. از اين‌رو هر محقق و پژوهنده بر پايه مكتب فكري خود و برشمردن وجوه تمايز بخش غيررسمي از بخش رسمي به تعريفي از بخش ياد شده دست يافته است. تا پيش از دهه 1980 در كشورهاي در حال توسعه، هسته پژوهش‌هاي مرتبط با بخش غيررسمي را يا يك ارتباط مستقل و در قالب نظريه‌هاي دوگانگي در اقتصاد تشكيل مي‌داد، يا ارتباط بين آن دو را يك ارتباط تبعي مي‌انگاشت. از ديدگاه حاميان مكتب دوگانگي در اقتصاد مفهوم بخش غيررسمي تمام نظريه‌هايي را پوشش مي‌دهد كه سعي در توضيح وجود دوگانگي در فعاليت‌هاي اقتصادي داشتند. از اين ديدگاه بخش غيررسمي به مجموع فعاليت‌هايي اطلاق مي‌شود كه تحت استانداردهاي سازمان يافته كشورهاي صنعتي شده يا استانداردهاي بخش رسمي كشورهاي در حال توسعه قرار نداشتند.
در واقع آنان اصطلاح بخش رسمي – غيررسمي را جايگزين جديدي براي ساير عبارت‌هاي نشان‌دهنده دوگانگي مانند بخش مدرن – سنتي، سيستم توليدي ارضي – سرمايه‌داري و اقتصاد بازار – اقتصاد بنگاه برمي‌شمردند (همر و مانل). اما در مقابل، منتقدان رويكرد دوگانگي در اقتصاد (حاميان ارتباط وابسته دو بخش)، بخش غيررسمي را جلوه و نتيجه وجود مناسبات و سازوكارهاي اقتصاد سرمايه‌داري مي‌دانستند. با نزديك شدن به پايان دهه 1980 ميلادي، نظريه نئوليبرال‌ها به ديدگاه مسلط در حوزه نظريه‌پردازي درباره بخش غيررسمي تبديل شد.
دسوتو (نظريه‌پرداز نئوليبرال‌ها)، با مطرح كردن دلايل ايجاد بخش غيررسمي و ارتباط آن با چارچوب مقررات و قوانين، مطالعات و تحقيقات را در اين زمينه دگرگون كرد. (مالدونادو)، اساس ديدگاه دسوتو بنگاه‌هايي غيررسمي هستند كه فعاليت‌هاي سودمندي را خارج از چارچوب قوانين انجام مي‌دهند و عملكرد آنها خارج از الزامات قانوني است، اما اين خروج از الزامات قانوني به علت فرار عمدي از قوانين نيست، بلكه اين قوانين هستند كه منطبق با واقعيت‌هاي اقتصادي اتخاذ نشده و با عملكرد تبعيض‌آميز خود مانع ورود تمامي بنگاه‌‌ها به بخش رسمي مي‌شوند (لويزا).
در كشورهاي توسعه‌يافته، برخلاف كشورهاي در حال توسعه، در مورد غيررسمي شمردن بعضي از فعاليت‌ها توافق وجود دارد، اما در مورد اينكه چه نامي را بر اين بخش بگذارند اتفاق نظر وجود ندارد. در اين كشورها، همزمان در پژوهش‌هاي مختلف، مفهوم ارائه شده با واژه‌هايي نظير اقتصاد سياه، اقتصاد پنهان، اقتصاد نامنظم و نظاير آن معرفي مي‌شود. در واقع در كشورهاي توسعه‌يافته مانند كشورهاي در حال توسعه بخشي از فعاليت‌ها خارج از اقتصاد رسمي شكل مي‌گيرد. اما انگيزه اين فعاليت‌ها در اين دو گروه از كشورها متفاوت است. در كشورهاي در حال توسعه خروج بخشي از فعاليت‌ها از بخش رسمي اقتصاد به صورت عمدي نيست بلكه نقصان در قواعدبازي و چارچوب‌هاي قانوني انگيزه لازم را در بخش غيررسمي ايجاد مي‌كند، در حالي كه در كشورهاي توسعه‌يافته فرار از قوانين و مقررات به عمد صورت مي‌گيرد. به بيان ديگر، در كشورهاي توسعه‌يافته فعاليت‌هاي انجام شده خارج از اقتصاد رسمي ممكن است هم از نظر اقتصادي مولد باشند و هم كاملا قانوني باشند (در صورتي كه استانداردها و مقررات معيني رعايت كرده باشند)، اما به منظور اجتناب از پذيرش يا اجراي بعضي از قوانين و مقررات خاص (نظير پرداخت ماليات بر درآمد، ارزش افزوده يا ساير ماليات‌ها، خودداري از پرداخت هزينه‌هاي تامين اجتماعي، رعايت نكردن استانداردهاي حفاظتي يا بهداشتي يا رعايت نكردن روش‌هاي اداري معين مانند تكميل پرسشنامه‌هاي آماري يا ساير فرم‌هاي اداري) كل يا بخشي از فعاليت آنها به عمد از مقامات دولتي پنهان نگه داشته مي‌شود. (سازمان ملل، 1993).
در كشورهاي عضو اتحاد جماهير شوروي سابق بخش غيررسمي معادل اقتصاد نوع دوم در نظر گرفته مي‌شد و برفعاليت خصوصي و غيرقانوني كه با ايدئولوژي غالب در تضاد بود اطلاق مي‌شد (برنابه، 2002)،
در كشورهاي در حال گذار تحقيقات در رابطه با بخش غيررسمي بسيار پراكنده است به‌گونه‌‌اي كه بخش غيررسمي براي توصيف طيف وسيعي از فعاليت‌ها نظير فرار مالياتي، فساد مالي، پولشويي، جنايات سازمان‌يافته، رشوه‌خواري، تجارت‌هاي كوچك و سرقت از دارايي‌هاي دولت به كار مي‌رود (برنابه، 2002)، علاوه بر مفاهيم مطرح شده از بخش غيررسمي، به تفكيك ميزان توسعه‌يافتگي مناطق مختلف، سازمان بين‌المللي كار به عنوان مهم‌ترين نهاد مرتبط با مطالعات بازار كار، فعاليت‌ها و تحقيقات بي‌شماري را در مورد بخش غيررسمي انجام داده است. در واقع اصطلاح بخش غيررسمي را اولين بار هيات اعزامي سازمان بين‌المللي كار به كنيا در اوايل دهه 1970 ميلادي مطرح كرد. با گذشت زمان بخش غيررسمي در كشورهاي در حال توسعه در واكنش به نرخ رشد پايين اقتصادي، افزايش جمعيت، گسترش پديده مهاجرت، موانع و چالش‌هاي نهادي و نيز به‌كارگيري نابه‌جاي سياست‌هاي تعديل ساختاري، گسترش يافت و نقش آن در ايجاد اشتغال و درآمد برجسته شد. از اين‌رو نياز به طراحي روش‌هاي مناسب و توسعه مفاهيم و فنون جديد براي جمع‌آوري اطلاعات به عنوان پايه و بستري براي برنامه‌ريزي صحيح و سياست‌گذاري در بخش غيررسمي احساس شد. اين مساله سازمان بين‌المللي كار را بر آن داشت تا تحقيقات و فعاليت‌هاي گسترده‌اي را پيرامون اين پديده در كشورهاي در حال توسعه در برنامه‌ها و دستور كار خود قرار دهد. در نهايت در 1993 در پانزدهمين كنفرانس بين‌الملل كارشناسان آمار كار، مفهوم بخش غيررسمي و دستورالعمل‌هاي فني جمع‌آوري اطلاعات اين بخش ارائه شد.
به طور خلاصه سازمان بين‌المللي كار مفهوم بخش غيررسمي را در قالب بنگاه‌هاي خانواري معرفي مي‌كند. از ديدگاه اين سازمان، بنگاه‌هاي خانواري كه در مالكيت و اداره كارگران خود اشتغال يا كارفرمايان هستند و روابط كار و نحوه سازماندهي‌شان ويژگي‌هاي زير را دارند متعلق به بخش غيررسمي هستند: (سازمان بين‌المللي كار 1992).
-در توليد كالا و خدمات درگير هستند و هدف اوليه آنها ايجاد اشتغال و درآمد معيشتي است.
-از نظر سازماندهي و تقسيم كار در سطح پايين فعاليت مي‌كنند.
-روابط كار بر اساس قوانين كار شكل نگرفته و اغلب مبتني بر اشتغال موقت، روابط خويشاوندي و شخصي است.
-دارايي‌هاي ثابت و ساير دارايي‌هاي استفاده شده به واحدهاي توليدي تعلق ندارد، بلكه به صاحبان واحدها متعلق هستند.
-مخارج توليد اغلب متمايز از مخارج خانوار نيست.
-منابع تامين مالي بنگاه محدود و متكي به منابع آورده شده از سوي كاركنان و مالكان واحدها است.
-ماهيت قانوني و شخصيت حقوقي مجزايي بين خانوار يا اعضاي خانوار كه ملك آنها است و بنگاه ايجاد نشده است.
-مجموعه كاملي از حساب‌ها (از جمله جدول ترازنامه) كه تفكيك شفافي از وضع فعاليت‌هاي توليدي بنگاه و فعاليت‌هاي آن و تمايز ميان فعاليت‌هاي مالي بنگاه و مالكان آن را ارائه مي‌دهد، قابل دسترسي نيست.
3 - روش تحقيق
در اين مطالعه براي برآورد و محاسبه سهم اشتغال بخش غيررسمي ايران، از سه ويژگي مهم شغلي افراد يعني نوع شغل، نوع فعاليت و شرايط شغلي استفاده شده و براي هر وضع شغلي ماتريسي با عنوان شغل – فعاليت در نظر گرفته شده است. لازم به يادآوري است با توجه به كدهاي ISIC و ISCO (كدهاي مربوط به گروه‌هاي مهم شغلي و فعاليت) ابعاد ماتريس شغل – فعاليت 362 در 369 است. در ماتريس‌هاي طراحي شده آرايه‌ها بيان‌كننده كل اشتغال در هر دو بخش رسمي و غيررسمي است. در مطالعه، براي استخراج سهم شاغلان غيررسمي در هر آرايه مراحل زير طي شده است:
1-3 . تعيين ماهيت انواع فعاليت‌، مشاغل و شرايط شغلي
براساس ويژگي‌هاي شغل افراد (انواع شرايط شغلي، فعاليت‌ها و مشاغل) مي‌توان سه حالت رسمي، غيررسمي و انعطاف‌پذير را براي هر يك از آنها در نظر گرفت. واضح است كه هر چه يك واحد اقتصادي از توانايي شناسايي كمتري برخوردار باشد، قابليت گريز آن بنگاه از نظارت، كنترل و اعمال سياست‌هاي دولت افزايش مي‌يابد. مجموع ويژگي‌هاي بنگاه‌هاي فعال در بخش غيررسمي نظير مقياس كوچك، مالكيت خانوادگي، فناوري كاربر، كم بودن شاغلان، تكيه بر منابع داخلي بنگاه براي تامين مالي و نظاير آن قدرت انعطاف و آزادي عمل بالايي براي ورود و خروج اين بنگاه‌ها به بازار را به همراه خواهدداشت. همين قدرت انعطاف و آزادي عمل از توانايي شناسايي بنگاه‌هاي بخش غيررسمي مي‌كاهد و بر قابليت گريز اين واحدها مي‌افزايد. بنابراين مي‌توان گفت هر چه بنگاه‌ها توانايي گريز بيشتر و شناسايي كمتري داشته باشند، احتمال آنكه به بخش غيررسمي متعلق باشند، بيشتر مي‌شود.به‌عنوان مثال فعاليتي مانند فروشنده دوره‌گرد يك فعاليت غيررسمي است. اين فعاليت فقط در يك بستر غيررسمي قابل تداوم است و هرگونه تلاش براي رسمي كردن آن ماهيت اين شغل يا فعاليت را دگرگون مي‌كند. در مقابل، واحدهاي اقتصادي با توانايي شناسايي حداكثر و گريز حداقل به طور قطع متعلق به بخش رسمي هستند. در واقع ماهيت فعاليت اين بنگاه‌ها مشروط به فعاليت رسمي است. يعني تنها شرط براي تاسيس و ادامه فعاليت، رسمي بودن است و به هر صورت بخواهند خود را از حوزه فعاليت رسمي خارج كنند موجب تغيير ماهيت فعاليت خود مي‌شوند. به عنوان مثال وكالت شغلي است كه ماهيت آن تنها در صورتي رسمي بودن قابل تداوم است. بنابراين وكالت يك فعاليت يا يك بنگاه، ماهيتا رسمي‌ است اما مشاغل بسياري وجود دارند كه ماهيت آنها ايجاب مي‌كند كه قابليت شناسايي (يا گريز) آنها در حالت جدي نباشد. مثلا نجاري فعاليتي است كه مي‌تواند با مجموعه‌اي از شرايط و ويژگي‌ها، (به‌عنوان مثال شرايطي كه مورد نظر سازمان بين‌المللي كار است، مثل مقياس كوچك، خانوادگي بودن مالكيت و نظاير آن) غيررسمي تلقي شود. اما همين فعاليت ممكن است به گونه‌اي انجام پذيرد كه رسمي در نظر گرفته شود. بنابراين مشاغل و فعاليت‌هاي زيادي وجود دارد كه بدون اينكه ماهيت‌شان تغيير كند مي‌توانند به صورت رسمي يا غيررسمي تاسيس يا ادامه فعاليت دهند. اين‌گونه مشاغل داراي ماهيت انعطاف‌پذير هستند. با توجه به مطالب ياد شده در اين مطالعه تمام گروه‌هاي مهم شغل، فعاليت و انواع شرايط شغلي از نظر تعلق آنها به بخش رسمي، غيررسمي و انعطاف‌پذير بودن مورد شناسايي قرار گرفته‌اند.
2-3 . محاسبه ضريب و شاخص عملياتي براي وضع نهايي يك شغل
اگر ضريب فعاليت‌هاي غيررسمي، صفر و ضريب فعاليت‌هاي رسمي، يك در نظر گرفته شود براي مشاغلي كه انعطاف‌پذير هستند اين ضريب به صورتي كه در ادامه خواهد آمد محاسبه شده است.
به منظور تعيين وضع مشاغل انعطا‌ف‌پذير يا مبهم، رگرسيون‌هايي با استفاده از ويژگي‌هاي مختلف شاغلان (كه بر شانس حضور آنها در بخش غيررسمي يا رسمي موثر است) نظير جنسيت، سطح سواد، فعاليت در بخش كشاورزي و وضع تاهل براي هر استان به صورت جداگانه تخمين زده شده است.نتايج حاصل از تخمين‌ها نه تنها ميزان تاثير هر يك از ويژگي‌هاي شاغلان بر شانس حضور آنها در بخش رسمي و غيررسمي را مشخص مي‌كند، بلكه با توجه به نحوه تخمين (مدل لاجيت) نتايج مشخص‌كننده شانس حضور هر يك از شاغلان در بخش رسمي است.
3-3 . تلفيق ضرايب و آمار و استخراج ماتريس نهايي
پس از آنكه وضع نهايي هر شغل از نظر رسمي، غيررسمي و انعطاف‌پذير بودن مشخص شد و ضرايب مربوط به هر يك اعمال شد، با استفاده از آمار پايه «ويژگي‌هاي اشتغال و بيكاري خانوار» مربوط به كليه استان‌هاي كشور (28استان) و براي دوره (82-1376)، سهم و ساختار اشتغال غيررسمي محاسبه شد.
4. تحليل ساختار اشتغال غيررسمي در كشور
براساس اصول نظري مطرح شده و در چارچوب روش ارايه شده و با استفاده از اطلاعات پايه مربوط به آمارگيري‌هاي سالانه ويژگي‌هاي اشتغال- بيكاري خانوار، سهم و ساختار اشتغال در بخش غيررسمي كشور براي دوره زماني (82-1376) محاسبه و شناسايي شده است. با توجه به اينكه نتايج همه سال‌ها بسيار نزديك به هم بوده و در مواردي هم كه برآوردها يكسان نبوده، تفاوت آنها معني‌دار نبوده است، در اين بخش با استفاده از نتايج آخرين سال برآورد (1382) ساختار اشتغال در بخش غيررسمي كشور تحليل مي‌شود.

روزنامه تفاهم