نظام اقتصادي از منظر قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران
اقتصاد پديدهاي است كه نظام سياسي كشورها با توجه و اتّكا به آن شكل ميگيرد و به صورت امري كاملا سياسي و حكومتي ظاهر ميشود. در اين روند، براي تعيين و تثبيت نظام اقتصادي حاكم بر اقتصاد كشورها، به طور معمول در قوانين اساسي، اصولي گنجانده ميشوند كه نشاندهنده نگرش حاكميت به مسئله اقتصاد و نوع اقتصاد حاكم بر هر كشور ميباشند. اين اصول با طرح ديدگاههاي كلي درباره مسائل اصلي اقتصاد جامعه و پرهيز از ورود به موارد جزئي و متغيّر، نقشي كاملا مؤثر در ساماندهي اقتصاد هر كشور، متناسب با نگرش مورد پذيرش جامعه و حاكميت سياسي آن دارند. فصل چهارم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران طي 13اصل، به طرّاحي اصول كلي اقتصادي جامعه پرداخته است. اين نوشتار با طرح معيارهاي لازم براي يك نظام اقتصادي و مدّنظر قرار دادن اصول اقتصادي قانون اساسي، به مقايسه تطبيقي اين معيارها با اصول اقتصادي قانون اساسي خواهد پرداخت.
آنچه در شرايط اول انقلاب بيش از هرچيز فضاي كشور را به دليل ماهيت ضد استعماري انقلاب اسلامي مردم ايران تحت تأثير قرار داده بود، انديشه مبارزه با استثمار و استعمار، و احقاق حق پابرهنگان و برتري كوخنشينان بر كاخنشينان بود.
در شكلگيري اين فضا و ايجاد نگرش منفي نسبت به سرمايهداري دو عامل سياسي و اقتصادي به جامانده از دوران گذشته، يعني: استثمار كشور توسط رژيمهاي سرمايهداري آمريكا و انگليس و عملكرد بد سرمايهدار داخلي بسيار مؤثر بودند. اين مسائل موجب آن شده بود كه سرمايهداري در نگاه مردم ايران، به نقطهاي تاريك و سياه بدل گرديده، و اين ناخودآگاه بر نگرش نمايندگان محترم مجلس خبرگان قانون اساسي نيز تأثير گذاشته بود؛ به گونهاي كه در تدوين تمامي اصول اقتصادي قانون اساسي، سعي شده از يك سو، بخش خصوصي محدود و كنترل شود و از سوي ديگر، استثمار و بهرهكشي از ديگران به شدت مورد منع قرار گرفته است. اينها همه نشاندهنده عمق نگراني و عدم اطمينان نسبت به بخش خصوصي و سرمايهداري خصوصي در آن سالها است.
البته در كنار اين، پيشي گرفتن مباحث و استدلالات علمي طرفدار دولتي شدن هر چه بيشتر فعاليتهاي اقتصادي و صنعتي بر نظريههاي هوادار خصوصيسازي اقتصاد در ميان جوامع علمي و دانشگاهي نيز در شكلگيري تفكرات مخالف گسترش دامنه فعاليت بخش خصوصي در عرصه اقتصاد، تأثير بسزايي داشته است.
مباني نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي
در اين بخش با استفاده از معيارهاي لازم براي تشكيل يك نظام اقتصادي، نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي تبيين خواهد گرديد.
1. خداشناسي
الف. رابطه خداوند با جهان طبيعت: پذيرش اسلام به عنوان دين رسمي كشور در قانون اساسي جمهوري اسلامي و در پي آن، پذيرش مجموعه اعتقادات ارائه شده توسط اين دين مشترك، تعيينكننده بسياري از معيارهاي لازم در شكلگيري نظام اقتصادي مورد نظر نظام جمهوري اسلامي است. با پذيرش توحيد و مراتب آن، از ديدگاه يك مسلمان موحّد، خداوند نقش منحصر به فرد و تعيينكنندهاي در خلقت و تدبير جهان طبيعت به عهده دارد و همه چيز به او منتهي ميشود و لحظه لحظه وجود اين عالم منوط به اراده بلامنازع اوست.
از اينرو، و با مدّنظر قرار دادن آنچه در اصول اول و دوم فصل اول و اصل 56 فصل پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي آمده است و با در نظر گرفتن اينكه اولا، دين رسمي كشور در قانون اساسي، اسلام معرفي شده و توحيد اصل نخستين اسلام به شمار ميآيد و ثانيا، در موارد متعددي بهطور صريح بر حاكميت مطلق خداوند بر جهان تأكيد شده است، ميتوان به قطع اذعان كرد كه قانون اساسي جمهوري اسلامي در ترسيم نظام اقتصادي موردنظر خود، از نظامهاي مادي فاصله گرفته و بر نقش بلامنازع خداوند در تمشيت لحظه به لحظه امور جهان، صحّه گذاشته است.
ب. رابطه خداوند با انسانها: بر اساس اصول اعتقادي اسلام كه در قانون اساسي دين رسمي كشور شناخته شده است، انسان نيز به عنوان جزئي از جهان خلقت ـ و البته جزء برتر آن ـ تحت اراده مطلق خداوند قرار دارد و بايد تسليم محض اين اداره باشد. رابطه ميان خداوند و انسان، رابطه ميان خادم و مخدوم است. خداوند آفريننده، نگهدارنده و هدايتكننده انسان است و عملكرد او را مورد داوري قرار داده، به او پاداش و عذاب ميدهد.
در همين ارتباط، در اصل دوم قانون اساسي جمهوري اسلامي آمده است: «جمهوري اسلامي نظامي است بر پايه ايمان به خداي يكتا و اختصاص حاكميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر امر او، نقش سازنده آن در سير تكاملي انسان به سوي خدا، كرامت و ارزش والاي انسان و آزادي توأم با مسئوليت او در برابر خدا.» همچنين در اصل 56 قانون اساسي، اينگونه عنوان شده است: «حاكميت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعي خويش حاكم ساخته است. هيچكس نميتواند اين حق الهي را از انسان سلب كند يا در خدمت منافع فرد يا گروهي خاص قرار دهد.»
2. انسانشناسي
الف. رابطه انسان با خداوند: قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران با احترام به جايگاه ويژه انسان و لزوم حركت انسان به سمت تكاملي، كه خداوند براي او ميسر گردانيده است، طي اصول متعددي بر فراهم آوردن زمينههاي مساعد براي رشد فضايل اخلاقي در جامعه تأكيد ميكند.
بر همين اساس، در بند 6 اصل دوم قانون اساسي با تأييد كرامت و ارزش والاي انسان و پذيرش آزادي انسان، بر مسئوليت انسان در برابر خداوند تأكيد شده است. يكي از ابتكارات مهم اين اصل، تلفيق آزادي انسان با مسئوليت او در برابر خداوند است. در اصل سوم قانون اساسي نيز براي تحقق اهداف موردنظر در اصل قبلي، از جمله تحقق كرامت و ارزش والاي انسان و انجام مسئولت خطير او در برابر خداوند، تأكيد شده است كه تمام امكانات دولت و نظام جمهوري اسلامي بايد در جهت ايجاد محيط مساعد به منظور رشد فضايل اخلاقي و محو استبداد و رفع تبعيضات و ايجاد امكانات عادلانه بسيج گردند تا زمينه حركت كمالي انسان فراهم گردد. در اصل 43 زمينههاي اجرايي تحقق اهداف عالي اسلام و نظام جمهوري اسلامي در تسهيل حركت انسان به سوي كمال پيشبيني شده است و ايجاد زمينههاي لازم براي خودسازي معنوي، سياسي و اجتماعي در تنظيم برنامههاي كشور از مسئولان كشور خواسته شده است.
ب. رابطه انسان با جهان طبيعت: با قبول اين نكته كه مالكيت حقيقي همه موجودات از آن خداوند است و هم اوست كه انسان را مجاز به تصرف شمرده، بايد بپذيريم كه انسان نيز در بهرهبرداري از امكاناتي كه در اختيار او گذاشته شده، موظف به رعايت موازين و معيارهايي است كه خداوند مقرّر داشته است.
در مورد مسئله «مالكيت»، در قانون اساسي تنها در سه مورد بحث شده كه در هر سه مورد نيز قرارگرفتن در چارچوب قوانين اسلام، مصالح اقتصادي كشور و عدم زيان جامعه به رسميت شناخته شده است. بر همين اساس، در اصل 44 پس از شمارش بخشهاي اقتصادي كشور و فعاليتهاي زيرمجموعه هر بخش آمده است: «مالكيت در اين سه بخش تا جايي كه با اصول ديگر اين فصل مطابق باشد و از محدوده قوانين اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادي كشور گردد و مايه زيان جامعه نشود، مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است.» در اصل 46 نيز مالكيت حاصل از كسب و كار مشروع، به عدم اضرار به كسب و كار ديگران مشروط گرديده است و در اصل 47نيز مالكيت شخصي ناشي از كار مشروع، محترم شمرده شده است.
بنابراين، در نظام موردنظر قانون اساسي، به هيچ وجه مفهوم خويش مالكي و «مالكيت مطلق»، كه يكي از اركان اساسي نظامهاي اقتصادي غربي و مادي است، مورد پذيرش نميباشد.
يكي ديگر از نقاط اتصال انسان به جهان طبيعت، روشهاي توليد است كه توسط انسان براي بهرهبرداري از منابع و مواد اوليه موجود در طبيعت، انتخاب ميشود. در اين مورد، مهمترين شرطي كه در قانون اساسي آمده، «عدم اسراف و تبذير» در توليد، و خودكفايي در توليد كالاهاي عمومي و مورد نياز جامعه است. در اصل 43 به اين موضوع اشاره شده است.
از ديگر حلقههاي ارتباطي انسان با چرخه طبيعت، «مصرف» است. منع اسراف و تبذير، عدم تبعيض در بهرهبرداري و استفاده از درآمدهاي ملّي، توزيع عادلانه ثروت و بهرهبرداري صحيح از منابع، گرفتن ماليات براي تعديل ثروت به منظور جلوگيري از بروز فاصلههاي فاحش طبقاتي از طريق تعديل مالكيتهاي خصوصي اشخاص، همه چارچوبهايي هستند كه قانون اساسي براي ترسيم الگوي مصرف صحيح در نظام اقتصادي موردنظر، بر آنها تأكيد ميكند.
مسئله ديگري كه حاكي از عدم پذيرش مفهوم خويش مالكي و مالكيت بدون حد و حصر در قانون اساسي جمهوري اسلامي است، تأكيد بر وظيفه دولت در پيريزي اقتصاد صحيح، محو هرگونه انحصارطلبي، توسعه آموزش عالي و آموزش و پرورش، تهيه بودجه سالانه كشور، جلوگيري از جمع ثروتهاي نامشروع و استرداد آنها و حفظ بيتالمال مسلمانان، تضمين حقوق زنان، تأمين اجتماعي و بيمههاي همگاني از محل درآمدهاي عمومي است. علاوه بر آن، به دولت اجازه داده شده است كه خود مستقيما وارد عرصه اقتصاد گشته و اجراي برخي مسئوليتها را رأسا به عهده بگيرد.
3. اقتصاد و انسان
اين بخش به دنبال پاسخ به اين سؤال است كه در نظام اقتصادي برگرفته از قانون اساسي، آيا «اقتصاد» فينفسه اصالت دارد و خود هدف شمرده ميشود و يا صرفا مقدمهاي براي رسيدن به اهداف ديگر است؟
در اينباره، تدوينكنندگان قانون اساسي جمهوري اسلامي در مقدّمه اين اصول، با تعيين جايگاه اقتصاد در نظام جمهوري اسلامي، چنين عنوان كردهاند: «اقتصاد وسيله است، نه هدف؛ و در تحكيم بنيادهاي اقتصادي، اصل، رفع نيازهاي انسان در جريان رشد و تكامل اوست، نه همچون ديگر نظامهاي اقتصادي تمركز و تكاثر ثروت و سودجويي؛ زيرا كه در مكاتب مادي، اقتصاد خود هدف است و بدين جهت، در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخريب و فساد و تباهي ميشود؛ ولي در اسلام، اقتصاد وسيله است و از وسيله انتظاري جز كارآيي بهتر در راه وصول به هدف نميتوان داشت. با اين ديدگاه، برنامه اقتصاد اسلامي فراهم كردن زمينه مناسب براي بروز خلّاقيتهاي متفاوت انساني است و بدين جهت، تأمين امكانات مساوي و متناسب و ايجاد كار براي همه افراد و رفع نيازهاي ضروري جهت استمرار حركت تكاملي او، بر عهده حكومت اسلامي است».
4. مالكيت
هرچند با پيچيدهتر شدن فعاليتهاي اقتصادي، عوامل ديگري نيز در شكلگيري نظامهاي اقتصادي خودنمايي كردهاند، اما هنوز هم مالكيت بر «ابزار توليد» و انواع آن اصليترين عنصر در مشخص نمودن انواع نظامهاي اقتصادي است.
در قانون اساسي جمهوري اسلامي در سه اصل 44، 46 و 47 درباره مالكيت بحث شده است، اما مهمترين اصلي كه به اين مسئله پرداخته، اصل 44 است. در اين اصل، گرچه در ابتدا تنها عنوان شده است كه نظام اقتصادي جمهوري اسلامي بر پايه سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي استوار است و نامي از مالكيت در ميان نيست، اما در انتهاي اين اصل، تأكيد شده است كه «مالكيت» در اين سه بخش با شرايط مذكور در اين اصل، محترم و مورد حمايت قانون است. در اين اصل، از سه نوع مالكيت نام برده شده و به طور ضمني اين سه نوع مالكيت، كه در فقه اسلامي نيز مطرحند، مورد تأييد قرار گرفتهاند. اين سه نوع عبارتند از: مالكيت دولتي، مالكيت عمومي و مالكيت خصوصي. البته در اين اصل، از بخش تعاوني نيز به عنوان يكي از پايههاي نظام اقتصادي جمهوري اسلامي نام برده شده، اما روشن است كه مالكيت در بخش تعاوني نيز، يا دولتي است و يا خصوصي؛ و چيزي به عنوان «مالكيت تعاوني» وجود ندارد. البته در اين اصل نيز تنها «مالكيت خصوصي» در بخش تعاوني مدّ نظر است، به گونهاي كه كار و سرمايه افراد در بخش خصوصي با يكديگر تركيب ميشوند و به صورت گروهي فعاليت ميكنند.
آنچه به طور خلاصه درباره مسئله مالكيت در نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي ميتوان گفت اين است كه اولا، سه نوع مالكيت در قانون اساسي و نظام مورد نظر آن، پذيرفته شده است. ثانيا، هيچ يك از انواع مالكيت، داراي مزيّت خاصي بر ديگري نيست و تمامي انواع مالكيت در محدوده شرايط معيّن شده در قانون اساسي و قوانين عادي، محترمند و موجوديت دارند. بنابراين، با توجه به نوع نگاه قانون اساسي به مسئله مالكيت، نه ميتوان نظام اقتصادي برگرفته از قانون اساسي را نظامي سرمايهداري دانست ـ چرا كه انواع مالكيت در كنار مالكيت خصوصي در آن به رسميت شناخته شدهاند و علاوه بر اين، مالكيت خصوصي نيز به شرايطي محدود شده است ـ و نه ميتوان اين نظام اقتصادي را نظامي سوسياليستي دانست، هر چند برخي اظهار ميدارند كه در اصل 44 موارد زيادي از فعاليتهاي اقتصادي، پيشاپيش به مالكيت عمومي درآمدهاند و در اختيار دولت قرار گرفتهاند و اين به معناي ايجاد محدوديت براي ديگر انواع مالكيت و توسعه بيش از حد مالكيت عمومي است و بيشتر با نظام اقتصاد سوسياليستي سازگار است؛ چرا كه عملا، هم مالكيتهاي غيرخصوصي را به رسميت شناخته است و هم بخشهاي زيادي از فعاليتهاي اقتصادي را به مالكيت عمومي در آورده است.
در پاسخ به اين ادعا، بايد اذعان داشت كه اولا، در اين اصل تنها، مالكيت فعاليتهاي مطرح شده به صورت عمومي در آمده است و تصميمگيري درباره آنها در اختيار دولت قرار گرفتهاست. از اينرو، ميتوان با واگذاري اداره آنها به بخش خصوصي، از دايره فعاليتهاي بخش دولتي كاست. ثانيا، موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي، در بسياري از موارد، مثل بازرگاني خارجي، بانكداري، بيمه و تأمين نيرو تنها يك فعاليت اقتصادي محسوب ميشوند و وجود خارجي و قابليت مالكيت ندارند تا به ملكيت عمومي درآيند. البته ممكن است گفته شود حق بهرهبرداري از اين موارد به مالكيت عموم در ميآيد، ولي بايد گفت كه در اين موارد، حق اجرا به اشخاص حقيقي يا حقوقي داده ميشود و تعبير »ملكيت« در اين موارد، مسامحي و غيردقيق است. ثالثا، در دو اصل 46و 47 مجددا، قانوني بودن مالكيت خصوصي ناشي از كسب و كار مشروع، تأييد شده است.
5. نظام برنامهريزي يا آزاديهاي اقتصادي
آزاديهاي اقتصادي شامل دو سطح خرد و كلان هستند كه هر يك به نوبه خود در جهتگيري نظامهاي اقتصادي به سمت و سويي خاص مؤثرند.
آزاديهاي اقتصادي در سطح خرد يا همان آزاديهاي فردي شامل مواردي همچون انتخاب آزادانه شغل، حق افزايش و رشد مال، انتخاب نوع كالاهاي مصرفي يا سرمايهاي، حق تملّك، حق مصرف آزادانه درآمد، انتخاب مسكن، گذراندن دوران استراحت و مواردي از اين قبيل، پيوندي عميق با موضع هر نظام اقتصادي در رابطه با ساير مسائل اقتصادي دارند و ميتوانند در فاصله گرفتن هر نظام اقتصادي از نظام اقتصاد سرمايهداري و يا سوسياليسم، كاملا موثر باشند.
آزاديهاي اقتصادي، در سطح كلان، همچون چگونگي حضور دولت در صحنههاي اقتصادي، روش هماهنگ كردن فعاليتهاي اقتصادي با يكديگر از يك سو و با نيازهاي جامعه از سوي ديگر، به كارگيري عوامل توليد به صورت كارآ و تقسيم عادلانه درآمد بين عوامل توليد و مواردي از اين قبيل كه در اصطلاح، به آنها «برنامهريزي اقتصادي» ميگويند نيز اهميت فوقالعادهاي در تمايز نظامهاي اقتصادي از يكديگر دارند.
اما آنچه درباره آزاديهاي فردي در فعاليتهاي اقتصادي از منظر قانون اساسي ميتوان گفت، اين است كه تمامي اصول قانون اساسي در اينباره سعي در ايجاد تعادل بين حقوق افراد و جامعه در زمينههاي گوناگون دارند. از اينرو، در تمامي مواردي كه به آزاديهاي فردي مربوط ميشوند، ضمن تأكيد بر حقوق افراد در اين موارد و لزوم رعايت اين حقوق توسط جامعه، به محدود بودن اين حقوق به قوانين شرع و كشور و لزوم تأمين مصالح همگان نيز اشاره ميشود.
در مورد انتخاب آزادانه شغل، در اصل 28 آمده است: «هر كس حق دارد شغلي را كه بدان مايل است و مخالف اسلام، مصالح عمومي و حقوق ديگران نيست، برگزيند.» همچنين در اصل 22 آمده است: «حيثيت، جان، مال، حقوق، مسكن و شغل اشخاص، از تعرّض مصون است، مگر در مواردي كه قانون تجويز كند.» در اصل 43 نيز در بند چهارم عنوان شده است: «براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران بر اساس ضوابط زير استوار ميشود: ... رعايت آزادي انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به كاري معيّن و جلوگيري از بهرهكشي از كار ديگري.» و سرانجام، در اصل 46آمده است: «هركس مالك كسب و كار مشروع خويش است و هيچكس نميتواند به عنوان مالكيت نسبت به كسب و كار خود، امكان كسب و كار را از ديگري سلب كند.»
در مورد حق افزايش دادن و رشد دادن مال نيز به همين سان، در اصول 46 و 47 مالكيت شخصي ناشي از كسب و كار و از راه مشروع قانوني و بدون صدمه زدن به منافع ديگران مجاز شمرده شده است. همچنين در اصل 43 آمده است: تأمين امكانات و شرايط كار براي همگان، نبايد به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروههاي خاص بينجامد و منجر به اضرار به غير، انحصار و احتكار شود.
اما در بُعد كلان آزاديهاي اقتصادي و يا به عبارتي، روشهماهنگ ساختن فعاليتهاي اقتصادي با يكديگر و با نيازهاي مردم (برنامهريزي اقتصادي) اكنون از چهار روش، عمدتا، شناخته شده ذيل در نظام اقتصادي رايج، استفاده ميشود:
الف. «برنامهريزي متمركز» (مالكيت گسترده دولت، تعيين صريح يا تحميل روابط تعريف شده به وسيله قدرت برتر دولت، تعيين اهداف اقتصادي توسط دولت، تعيين قيمت توليدات و مواد اوليه توسط دولت، فقدان سيستم بازار و يا محدوديت شديد آن)؛
ب. «اقتصاد بدون برنامه» (توزيع بر اساس سازوكار بازار، رقابت در همه عرصهها، نهاد مركزي مالكيت خصوصي و عرضه و تقاضا، بازيگران اصلي صحنه فعاليتهاي اقتصادي)؛
ج. «برنامهريزي ارشادي» (رسميت نهاد بازار، مالكيت خصوصي بر ابزار توليد،. عدم تمركز در محدوده اقتصاد، توزيع جيرهبندي مواد مصرفي در مواقع ضروري، اجراي سياستهاي تشويقي همچون دادن يارانه و كاهش ماليات و سياستهاي پولي و مالي مناسب و حاكميت قوانين دولتي بر آزادي توليد و مصرف)؛
د. «برنامهريزي مختلط» (ورود و دخالت مستقيم دولت در بخشهاي مهم، و اِعمال سياستهاي كنترلي و هدايتي از طريق سياستهاي پولي و مالي و تشويقي در ديگر بخشها).
در مورد رويكرد قانون اساسي به «برنامهريزي متمركز»، بايد گفت: با توجه به تأييد حضور بخش خصوصي و تثبيت مالكيت خصوصي در نظام اقتصادي مورد نظر قانون اساسي، برنامهريزي متمركز با اين نظام اقتصادي سازگاري و همخواني ندارد. با توجه به وظايف گستردهاي كه براي دولت در قانون اساسي پيشبيني شده است و نيز تصريح برخي اصول قانون اساسي همچون اصل 43 و 44 بر برنامهريزي صحيح و تنظيم برنامه اقتصادي در عرصه اقتصاد كشور، «نظام بدون برنامه» نيز با نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي تطابق ندارد.
در مورد «برنامهريزي ارشادي»، نشانههايي از سازگاري برخي اصول قانون اساسي با آن ميتوان يافت. دربند دوازدهم اصل سوم قانون اساسي آمده است: «دولت جمهوري اسلامي ايران موظّف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همه امكانات خود را براي اموري همچون پيريزي اقتصاد صحيح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامي جهت ايجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محروميت در زمينههاي تغذيه، مسكن، كار، بهداشت و تعميم بيمه» به كار برد.
مشخص است كه تأمين اين موارد از سوي دولت، با در نظر گرفتن اين واقعيت، كه بخش زيادي از اقتصاد كشور در بخش خصوصي فعاليت ميكند، مستقيما در اختيار دولت نيست و به دنبال اهداف مورد نظر دولت نميباشد و ضرورتا از طريق برنامهريزي ارشادي و با اجراي سياستهاي تشويقي و نيز سياستهاي كنترلي پولي و مالي ميسّر است. ممكن است گفته شود كه انجام اين وظايف گسترده توسط دولت به معناي حضور مستقيم دولت در صحنه فعاليتهاي اقتصادي و با برنامهريزي متمركز ممكن است. در پاسخ بايد گفت: تأمين زيرساختهاي اقتصادي و رفع محروميتها ضروتا به معناي حضور مستقيم دولت در عرصه نيست، بلكه دولت ميتواند با تدوين قوانين مناسب، بستر لازم براي تحقق اهداف خود را فراهم كند و با هدايت بخشهاي گوناگون اقتصادي، به اين مهم نايل آيد. علاوه بر اين، در اين اصل، تأكيد بيشتري بر رفع موانع و ايجاد زمينههاي مناسب شده است. نكته سوم اينكه در عبارت اين اصل، از دولت تنها »پيريزي اقتصاد صحيح« خواسته شده است كه اينازطريق برنامهريزي ارشادي نيز قابل تحقق است.
اصل ديگري كه با وضوح بيشتري به مسئله برنامهريزي پرداخته است و طبق قرايني كه برخي از آنها بيان شد، ناظر به برنامهريزي ارشادي ميباشد، اصل 43 است. بر اساس بند سوم و نهم اين اصل، «تنظيم برنامه اقتصادي كشور، (در چارچوبي خاص) و تأكيد بر افزايش توليدات كشاورزي، دامي و صنعتي» از ضوابطي هستند كه اقتصاد جمهوري اسلامي بر اساس آنها استوار است. روشن است كه تأكيد دولت بر افزايش اين توليدات، كه بخش قابل توجهي از آنها در اختيار بخش خصوصي است، تنها از طريق سياستهاي تشويقي، اعطاي يارانه، وضع قوانين تسهيلكننده و مانند آن ميسّر خواهد بود كه همه اينها جزو شاخصههاي «برنامهريزي ارشادي» محسوب ميشوند.
در همين رابطه، براي تصحيح انگيزه فعاليت اقتصادي، كه از اصول برنامهريزي ارشادي است، در اصول 46 و 47 بر مالكيت شخصي ناشي از كسب و كار مشروع و باز پسگيري ثروتهاي به دست آمده از راههاي نامشروع تأكيد شده است.
اما «برنامهريزي مختلط» نيز به گونهاي بر اصول قانون اساسي قابل انطباق است؛ چرا كه به دليل پيشبيني بخش دولتي گسترده با مالكيت عمومي در قانون اساسي و با فرض تصدي مستقيم اين بخشها توسط دولت (كه اين فرض گرچه با اصول قانون اساسي و بخصوص اصل 44 سازگار است، اما تنها فرض قابل تطبيق بر اين اصول نيست)، ميتوان با تدوين برنامه غير اجباري براي بخش غير دولتي، از برنامهريزي اجباري و هدايت مستقيم براي بخش دولتي استفاده كرد.
6. ساختار تصميمگيري
ساختار تصميمگيري عبارت است از: سهم دولت در تصميمگيري بر توليد مستقيم كالا و تأثيرگذاري بر تصميم ديگران از راه اعمال سياست اقتصادي. ساختار تصميمگيري گرچه خود يك بحث اقتصادي و مربوط به فعاليتهاي اقتصادي است، اما كاملا از ساختار فرهنگي و ساختار سياسي متأثر ميباشد.
مسئله مهمي كه بر ساختار تصميمگيري تأثير ميگذارد، اهداف مورد نظر در بُعد اقتصادي است كه دخالت يا عدم دخالت گسترده دولت را تجويز ميكند. در اين رابطه، بايد اذعان داشت كه با توجه به وظايف گستردهاي كه براي دولت در تمام زمينهها در قانون اساسي در نظر گرفته شده است ـ كه به حدود 120 وظيفه ميرسد ـ دولت مورد نظر قانون اساسي با «دولت رفاه» و وظايف آن همخواني بيشتري دارد. به همين دليل، ورود مستقيم دولت در برخي موارد، ضروري به نظر ميرسد. البته اين مسئله جاي بحث دارد كه آيا ورود دولت به عرصههاي مورد نظر قانون اساسي به معناي حضور مستقيم دولت در صحنه است و يا با هدايت و كنترل نيز ميتواند وظايف خود را به انجام برساند و در جهت تأمين منافع عمومي حركت كند.
براي تبيين بيشتر ميزان سهم دولت در ساختار تصميمگيري، به كارگيري برخي شاخصهاي رايج در ادبيات نظامهاي اقتصادي و تطبيق آنها با اصول قانون اساسي ميتوانند مفيد باشند.
بحث كلي: تصدّي مستقيم يا غير مستقيم دولت
در قانوناساسي، مهمترين اصلي كه به تعيين سهم بخشهاي گوناگون اقتصاد در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي پرداخته و به عبارت ديگر، با ساختار تصميمگيري مرتبط است، اصل 44 ميباشد. در اين اصل، اقتصاد كشور از نظر نوع فعاليت، به سه بخش دولتي، تعاوني و خصوصي، تقسيم ميگردد. بر اساس اين اصل، فعاليتهاي مهم و تاثيرگذار اقتصاد كشور همچون صنايع بزرگ، صنايع مادر، معادن بزرگ، بانكداري، بيمه، تأمين نيرو، سدها و شبكههاي بزرگ آبرساني، راديو و تلويزيون، پست و تلگراف و تلفن، هواپيمايي، كشتيراني، راهآهن و مواردي از اين قبيل در شمار فعاليتهاي بخش دولتي قرار گرفتهاند كه اين وزن بسياري به بخش دولتي در مقابل بخشهاي ديگر ميدهد.
البته اينكه آيا شمارش موارد مزبور در ذيل فعاليتهاي مربوط به بخش دولتي، به تبديل شدن دولت به كارفرماي بزرگ مطلق، كه به طور صريح در اصل 43 منع شده، ميانجامد و آيا اصل سابق بر اين اصل «حاكم» است و يا اصل 44 تخصيص زننده اصل 43 در مورد عبارت «نه دولت را به صورت يك كارفرماي بزرگ مطلق درآورد» ميباشد، مسئلهاي است كه درپاياناين نوشتار به آن پرداخته خواهد شد.
در هر صورت، فرض قطعي در اين مجال آن است كه بنابر تصريح اصل 44 موارد مزبور جزو فعاليتهاي بخش عمومي به شمار ميروند و به تصريح همين اصل، در اختيار دولت قرار دارند. اما آنچه جاي بحث دارد اين است كه آيا در مواردي كه به صورت مالكيت عمومي، جزو بخش دولتي شمرده شدهاند، تصدّيگري و مديريت مستقيم دولت نيز ضروري است، و يا آنكه دولت ميتواند با در اختيار داشتن مالكيت آنها، مديريت را به ديگر بخشها واگذار كند؟
در اين رابطه، بحث زيادي در ميان خبرگان اقتصاد و قانون اساسي در گرفته است. اولين استدلالي كه در جهت حمايت از عدم تصدّي دولت مطرح شده، اين است كه در برخي از مواردي كه طبق اين اصل جزو بخش دولتي ذكر شدهاند، به صورت خودكار، مباشرت مستقيم دولت وجود ندارد و در برخي موارد، نظارت كامل دولت، اهداف نظام اقتصادي در جمهوري اسلامي ـ يعني استقلال اقتصادي، ريشهكن كردن فقر و محروميت، تأمين نيازهاي انسان در جريان رشد و پيشگيري از تداول ثروت در دست گروه خاص ـ را تأمين ميكند.
اما آيا اين استدلال با عبارت «به صورت مالكيت عمومي و در اختيار دولت» سازگاراست؟ آيا «در اختيار دولت بودن» به معناي «اعمال تصدّي مستقيم» نيست؟ پاسخ داده شده است كه اين عبارت تنها مشخص ميكند كه موارد مطرح شده، ملك دولت نيستند، بلكه ملك عموم هستند و دولت موظّف است آنها را در جهت مصالح عموم به كار گيرد. بنابراين، چنانچه مصالح عمومي اقتضا كند، دولت بايد آنها را در اختيار بخشهاي ديگر قرار دهد و خود بر تأمين اين مصالح نظارت كند.
نكته ديگر آنكه برخي موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي، همچون معادن بزرگ، در فقه اسلامي از «انفال» محسوب ميشوند و انفال بر اساس فقه اسلام، در اختيار حكومت اسلامي و دولت اسلامي هستند، ولي دولت اسلامي ميتواند خود آنها را اداره كند يا به ديگران واگذارد. از اينرو، واگذاري موارد مطرح شده در ذيل بخش دولتي به بخشهاي ديگر، مسبوق به سابقه است و از نظر فقهي مورد مشابه دارد.
نتيجه آنكه آنچه در اجراي هر يك از اين دو روش سرنوشتساز است، تأمين مصالح عمومي است؛ بدين معنا كه در هر زمان و هر مورد كه مصالح عمومي ايجاب كند كه اداره اين فعاليتها به بخشهاي ديگر واگذار شود، دولت بايد در جهت مصالح عمومي، تنها به نظارت اقدام كند و از دخالت مستقيم بر حذر باشد. بر اساس اصول قانون اساسي، مرجع تشخيص اين مصالح، شوراي نگهبان قانون اساسي و مجمع تشخيص مصلحت نظام است.
اما اشكال مهمي كه به اين استدلال شده، اين است كه در قانون اساسي، «بخش دولتي» يكي از سه بخش نظام اقتصادي جمهوري اسلامي شمرده شده است و تعلّق يك مجموعه فعاليت اقتصادي به يك بخش بدين معناست كه تمامي شئون اداره اين مجموعه، از جمله درآمد و هزينه آن، در اختيار دولت باشد و اطلاق «تعلّق» بر صرف نظارت، دشوار و غير معمول است و در ادبيات نظامهاي اقتصادي، از نظارت صرف بر عملكرد يك مجموعه و بيان رهنمودهاي كلي، به «سياستگذاري اقتصادي» تعبير ميشود. از اينرو، ضروري است كه دولت مستقيما وارد صحنه شود و خود اداره تمامي شئون را در اختيار بگيرد. به تعبير ديگر، اگر قرار باشد دولت در بخش دولتي فقط نظارت كند، با نظارتي كه بر ديگر بخشها مانند بخش تعاوني و خصوصي ـ بر اساس قانون ـ دارد، چه فرقي خواهد داشت؟
در پاسخ به اين اشكال، كه شايد مهمترين اشكال مطرح شده باشد، بايد گفت كه اولا، تمامي تمهيدات مزبور و قراردادن تمامي فعاليتهاي مهم اقتصادي در ذيل بخش دولتي، تنها به هدف تأمين مصالح عمومي، استقلال اقتصادي، ريشهكن ساختن فقر و محروميت و پيشگيري از تداول ثروت در دست گروهي خاص بوده است و في نفسه مطلوبيت ندارد و اگر اثبات شود كه دخالت مستقيم دولت به تضييع مصالح و منافع عمومي ميانجامد و نظارت، بيشتر ميتواند به احقاق اين مصالح كمك كند، بايد بر اساس اين قاعده كلي، دولت از دخالت پرهيز كند.
ثانيا، دولت ميتواند در بخش دولتي، عليرغم آنكه مديريت و تصدّي مستقيم ندارد، با استفاده از برنامهريزي اجباري به گونهاي عمل كند كه در صورت عدم تحقق خواستههايش و عدم انطباق فعاليتهاي انجام شده با برنامههاي مصوّب، دخالت مستقيم كند؛ چرا كه در بخش دولتي، بر خلاف دو بخش ديگر، حق دارد به مجرّد تخلّف مديراني كه اداره اين فعاليتها به آنها واگذار شده است، قرارداد منعقده را لغو كند و به ديگران واگذارد. در اين صورت، نظارت دولت بر بخش دولتي و فعاليتهاي مربوط به آن را نميتوان در چارچوب سياست اقتصادي، كه در مورد بخشهاي غير دولتي اعمال ميشود، محدود كرد.
ثالثا، در ادبيات نظامهاي اقتصادي، اطلاق دولتي بودن يا نبودن بر يك فعاليت، عمدتا منوط به مالكيت آن است. از اينرو، نميتوان دولتي بودن يك فعاليت را مشروط به در اختيار داشتن درآمد و هزينه كرد. علاوه بر اين، آنچه در برآورد هر فعاليتي اهميت دارد، سود است و اينكه اين سود به چه شخصي (اعم از حقيقي و حقوقي) تعلّق ميگيرد. بر اين اساس، دولت عليرغم واگذاري اين فعاليتها به بخش غيردولتي از سود احتمالي اين واحدها برخوردار است كه اين در مورد فعاليتهايبخش تعاوني يا بخش خصوصي صادق نيست.
اشاره به اين نكته نيز خالي از لطف نيست كه هدف از گنجاندن اين فعاليتها در ذيل بخش دولتي، همانگونه كه بارها مورد اشاره قرار گرفته، تأمين مصالح كل جامعه بوده است؛ اما در حال حاضر، منافع حاصل از اين فعاليتها در دايره بسته شاغلان اين بخشها محدود ميشود و در حقيقت، غرض اصلي از اين اصول ـ يعني جلوگيري از تداول ثروت در دست گروهي خاص ـ به طور كاملا معكوس تأمين ميشود و در واقع، با سوء استفاده از انحصاراتي كه با ظاهر قانون اساسي قابليت تطبيق دارد، روح قانون اساسي نقض ميشود.
دليل ديگري كه بر درجهبندي بخشهاي اقتصادي از ديدگاه قانون اساسي و فرعي بودن بخش خصوصي اقامه ميشود، اين است كه مكمّل شمردن بخش خصوصي نسبت به دو بخش ديگر به اين معناست كه بخش خصوصي در فعاليتهايي كه دو بخش ديگر نميتوانند حضور يابند، فقط امكان حضور دارد و در واقع، بخش خصوصي وجود بالاصاله ندارد و تنها تكميلكننده فعاليتهايي است كه توسط دو بخش ديگر پوشش داده نشده و يك بخش طفيلي و درجه دوم است. در مورد اين اشكال، بايد گفت: در ادبيات اقتصادي، واژه «مكمل» در مواردي به كار ميرود كه دو كالا تكميلكننده يكديگر باشند، به گونهاي كه نتوان براي هر يك وجود بالاصاله و وجود بالغير لحاظ كرد، در حالي كه «كالاي جانشين» اينگونه نيست.
پس از طرح مقدّمات لازم در مورد سهم برابر بخشهاي اقتصادي در نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي، به مقايسه تطبيقي اصول اقتصادي قانون اساسي و شاخصهاي مطرح در ادبيات نظامهاي اقتصادي پرداخته ميشود تا سهم دولت در ساختار تصميمگيري معلوم گردد:
سهم شاغلان بنگاههاي دولتي از كل شاغلان
يكي از شاخصهايي كه ميتواند ناظر به اعمال تصدّي دولت باشد، سهم شاغلان بنگاههاي دولتي از كل شاغلان است. در اين رابطه، در قانون اساسي به طور صريح، بحثي به ميان نيامده، اما با توجه به اينكه طبق اصل 44 فعاليتهاي عمده اقتصادي به بخش دولتي ملحق شدهاند، ميتوان گفت: شاغلان بنگاههاي دولتي سهم بالايي از كل شاغلان را به خود اختصاص ميدهند.
البته اين در صورتي است كه دولتمردان با تفسير اصل 44 به لزوم اعمال تصدّي مستقيم دولت در فعاليتهاي مذكور، خود مستقيما به مديريت اين فعاليتها مبادرت ورزند، اما همانگونه كه گفته شد، ميتوان اين اصل را به گونهاي ديگر تفسير كرد و از سهم بالاي شاغلان دولتي نسبت به كل شاغلان كاست.
تعيين سهم واردات و صادرات كال
اين شاخص نيز اصولا در ارتباط با مديريت دولت بر فعاليتهاي اقتصادي است. البته اگر حق را از مواردي بدانيم كه قابل ملكيت باشد، در اين صورت، حق تعيين سهم واردات و صادرات كالا در مالكيت دولت خواهد بود و اين شاخص ناظر به مسئله مالكيت است.
در قانون اساسي، در دو مورد در اينباره بحث شده است: نخست در اصل 44، بازرگاني خارجي به انحصار دولت در آمده است و سپس در اصل 151 وضع انواع ماليات توسط دولت به صورت قانوني مجاز شمرده شده است كه «حقوق گمركي» نيز از انواع مالياتها محسوب ميشوند.
اما در مورد اول، بايد گفت: در اينكه بازرگاني خارجي تنها شامل واردات كالا از مبدأ خارجي ميشود و يا شامل صادرات كالا نيز ميگردد، اساسا ابهام وجود دارد. آيا دولت تنها واردات كالا را بايد در انحصار خود داشته باشد و يا صادرات كالاهاي داخلي نيز در انحصار دولت خواهد بود؟ علاوه بر اين، مشخص نيست كه اين عنوان بر چه حجمي از واردات و يا صادرات صادق است و شامل موارد جزئي واردات، كه براي مثال، توسط م رزنشينان انجام ميگردد، ميشود يا خير؟ هرچند همين ابهام در متن مذاكرات خبرگان قانون اساسي نيز به چشم ميخورد. از اينرو، نميتوان گفت كه آيا اصل 44 كه بازرگاني خارجي را در انحصار دولت قرار داده است، بر شاخص تعيين سهم واردات و صادرات تطبيق دارد يا خير؟ علاوه بر اين، اساس انحصار بازرگاني خارجي براي دولت طبق نظر شوراي محترم نگهبان، با اصول ديگر قانون اساسي، مغاير شناخته شده و از اينرو، لغو گرديده است.
در مورد حق قانوني وضع ماليات و از جمله، وضع حقوق گمركي نيز آنچه در قانون اساسي آمده، به رسميت شناخته شدن اين حق براي قانونگذار است و در مورد نحوه قانونگذاري، هيچ توصيهاي، چه به صورت مثبت و چه منفي، ارائه نشده است.
حجم مقرّرات اقتصادي
كثرت يا قلّت مقرّرات اقتصادي، كه توسط دولت براي هدايت و كنترل فعاليتهاي اقتصادي وضع ميشوند، نشاندهنده ميزان حضور دولت در عرصههاي اقتصادي است. حجم اين مقرّرات تأثير بسزايي در تقويت و يا تخريب فضاي رقابت بين فعّالان عرصههاي اقتصادي دارد. اعمال قوانيني كه رقابت صحيح راسرعت ميبخشند، پيشرفت و بهبود كمّي و كيفي مدام توليدات و خدمات ارائه شده به جامعه را تضمين ميكند.
در قانون اساسي در دو مورد، هرگونه انحصارطلبي از هر ناحيهاي كه باشد، ممنوع اعلام شده است. در اينباره، در بند ششم اصل سوم آمده است: «دولت جمهوري اسلامي ايران موظّف است براي نيل به اهداف مذكور در اصل دوم، همه امكانات خود را براي امور زير (از جمله) محو هرگونه استبداد و خودكامگي و انحصارطلبي، به كار برد».
همچنين در بند پنجم اصل 43 آمده است: «براي تأمين استقلال اقتصادي جامعه و ريشهكن كردن فقر و محروميت و برآوردن نيازهاي انسان در جريان رشد، با حفظ آزادي او، اقتصاد جمهوري اسلامي ايران بر اساس ضوابط زير (از جمله) منع اضرار به غير و انحصار و احتكار و ربا و ديگر معاملات باطل و حرام، استوار ميشود.» در اصول ديگر فصل چهارم نيز همين روند حفظ شده و تثبيت فضاي رقابت سالم مدّنظر قرار گرفته است.
به طور كلي، ميتوان در جهت تثبيت هرچه بيشتر رقابت و تسهيل آن و نهي انحصار، از اين موارد نام برد: بند ششم از اصل سوم، محو هرگونه استبداد و خودكامگي و انحصارطلبي؛ بند دوم اصل43، «نه به تمركز و تداول ثروت در دست افراد و گروههاي خاص منتهي شود و نه دولت را به صورت يك كارفرماي مطلق درآورد...»؛ بند پنجم اصل 43، «منع اضرار به غير و منع انحصار...»؛ بند چهارم اصل 43 آزادي انتخاب شغل و عدم اجبار افراد به كاري معيّن؛ اصل 44 و ذيل آن «... مالكيت در اين سه بخش... مورد حمايت قانون جمهوري اسلامي است» و اصول 46 و 47 كه مالكيت شخصي را محترم شمردهاند. تمامي اين اصول حاكي از پذيرش اين تفكر هستند كه در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي، انحصارطلبي از هر طريق، همچون تحميل قوانين و مقرّرات محدودكننده رقابت، مطرود است.
همچنين در ذيل اصل 44 فعاليت بخشهاي گوناگون اقتصاد كشور، به ايجاد رشد و توسعه اقتصاد كشور و عدم زيان جامعه مشروط شده است؛ بدين معنا كه قانونگذاران و مجريان اداره كشور ميتوانند از فعاليت واحدهايي كه به جامعه زيان ميرسانند، جلوگيري كنند.
در اصل 45 نيز به حكومت اسلامي اختيار به كارگيري (اعم از مستقيم و غير مستقيم) انفال و ثروتهاي عمومي، طبق مصالح عمومي داده شده است. روشن است كه استفاده از اين امكان ميتواند كفه ترازو را به سود هر يك از بخشهاي اقتصاد كشور سنگين كند و رقابت ميان بخشهاي گوناگون اقتصاد كشور و رقابتهاي درون بخشها را تصحيح كند و در مسير موردنظر قرار دهد.
آخرين مسئلهاي كه براي تصحيح فعاليتهاي اقتصادي در قانون اساسي مدّنظر قرار گرفته، حق گرفتن «ماليات» توسط دولت است. با استفاده از اين ابزار، دولت ميتواند با ايجاد «معافيتهاي مالياتي» و يا «اخذ ماليات مضاعف»، رقابت در بخشهاي موردنظر را شدت بخشد و يا از شدت آنها بكاهد.
خلاصه آنكه اولا، مقرّرات اقتصادي موجود در قانون اساسي بسيار كلي و عام هستند و به جزئيات مسائل اقتصادي نپرداختهاند. ثانيا، سعي اين قوانين به طور كلي، ايجاد تعادل در فعاليتهاي اقتصادي و هدايت آنها به سمت و سوي موردنظر است. ثالثا، قانون اساسي گرچه خود به تفصيل به مقرّرات اقتصادي نپرداخت، اما به قانونگذار اين امكان را داده است كه به وضع و تصويب قوانين اقتصادي لازم بپردازد و بنابراين، بايد چگونگي استفاده از اين فرصت، مورد نقد و ارزيابي قرار گيرد.
سهم دولت در بخش خدمات اعتباري و بيمه
اهميت بانكها و مؤسسات اعتباري از يك سو و شركتهاي بيمه از سوي ديگر، در اقتصاد بركسي پوشيده نيست. عدم كارآيي نظام مالي در يك مجموعه اقتصادي ميتواند به ورشكستگي كامل اين مجموعه منجر شود. اولين علتي كه براي عدم كارآيي در يك مجموعه اقتصادي ميتوان سراغ گرفت، ضعف نظام مالي است. به همين دليل، دولتها در سراسر جهان، تنظيم برخي جنبههاي بازارهاي مالي را ضروري ميدانند.
در نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي جمهوري اسلامي، «بانكداري» و «بيمه» هر دو جزء بخش عمومي درآمدهاند و در اختيار دولت قرار گرفتهاند. مهمترين مسئلهاي كه در دولتي شدن نهادهاي مالي و بيمه در قانون اساسي دخالت داشته، اين بوده است كه شبكه بانكي و شركتهاي بيمه، سهم عمدهاي در جهت دادن به اقتصاد هر جامعهاي دارند و با در اختيار گرفتن آنها، در حقيقت ميتوان سرنوشت اقتصاد جامعه را به نحو دلخواه رقم زد. بنابراين، بايد اين دو بخش انحصارا در اختيار دولت قرار گيرند.
البته ـ همانگونه كه در مقدمه بحث مربوط به ساختار تصميمگيري، ذكر شد ـ اين تحليل تنها در صورتي درست است كه دولت از اين حق قانوني، كه به او واگذار شده، خود مستقيما استفاده كند و در اختيار دولت بودن به «اعمال مديريت مستقيم» تفسير شود. اما دولت ميتواند اين حق را طبق مصالح عمومي از طريق نظارت اعمال كند. البته به دليل حسّاسيت كار شبكه بانكي، اين نظارت بايد شديدتر باشد كه با توجه به ماهيت عمليات بانكي، عملا امكان اينگونه نظارت نيز وجود دارد.
در اين صورت، حق اعطاي مجوز براي شروع و يا ادامه فعاليت نهادهاي مالي، در انحصار دولت خواهد بود و دولت ميتواند با تعيين چارچوب قوانين مورد نظر خود، فعاليت نهادهاي مالي را كنترل كند. در واقع، آنچه در اين حالت در اختيار دولت است، حق اعطاي مجوّز و تصويب قوانين است و اين حق به دولت اختصاص دارد كه از آن به «مالكيت عمومي» تعبير شده است.
تركيب صنايع دولتي
اين شاخص نيز نشاندهنده ميزان تصدّي دولت است. در اين مورد، مسئله آن است كه مؤسسات دولتي و بنگاههاي وابسته به دولت چه درصدي از بزرگترين بنگاهها و مؤسسات اقتصادي را به خود اختصاص ميدهند و از صنايع و مؤسسات بزرگ اقتصادي، كه بيشترين فروش و توليد را دارند، چه تعدادي به دولت مربوط ميشوند؟ يا به عبارت ديگر، چند درصد از توليدات بخشهاي مهم اقتصادي و فعاليتهاي اساسي در جامعه همچون انرژي، حمل و نقل و صنعت توسط دولت انجام ميشود؟ اختصاص صنايع بزرگ به بخش دولتي و سهم بالاي دولت در توليدات اساسي و استراتژيك، نقش دولت را در اقتصاد افزايش ميدهد و اين امكان را به دولت ميدهد كه به گونهاي مؤثرتر در اقتصاد دخالت كند.
در قانون اساسي جمهوري اسلامي، به نحوه تركيب صنايع دولتي توجه شده است، به گونهايكه در اصل 44 بخش عمده و يا به طور صحيح، تمامي صنايع مهم و استراتژيك كشور و مؤسسات و بنگاههاي مهم و مادر در اقتصاد، در انحصار دولت درآمدهاند. كليه صنايع بزرگ، صنايع مادر، بازرگاني خارجي، معادن بزرگ، بانكداري و مانند آنها در اختيار دولت قرار گرفتهاند كه اين تدبير، تأثيرگذاري دولت بر اقتصاد را به نحو فزايندهاي بالا برده است.
نكته قابل توجه در اين مورد آن است كه قدرت تأثيرگذاري دولت در اقتصاد از طريق در اختيارداشتن صنايع و مؤسسات مهم و اساسي، با هرگونه تفسير ارائه شده از اصل 44حفظ خواهد شد و تنها آنچه تفاوت خواهد كرد، راه تأثيرگذاري دولت در هر يك از تفاسير ارائه شده است و اين مسئله، قطعا قدرت فزايندهاي به دولت ميدهد و البته اين به منظور تأمين مصالح عمومي است.
سهم دولت در توليد ناخالص ملّي
از منظر اين شاخص، درصدي از توليد ناخالص ملّي، كه توسط دولت توليد ميشود، بيانكننده ميزان حضور دولت در عرصه اقتصاد است و بررسي اجزاي مؤثر در به وجود آمدن توليد ناخالص ملّي، نشاندهنده تركيب ساختار تصميمگيري در هر نظام اقتصادي است. در بسياري از موارد، سهم بالاي دولت در توليد ناخالص ملّي معلول اداره انحصارات طبيعي توسط دولت است.
سهم دولت در توليد ناخالص ملّي در نظام اقتصادي جمهوري اسلامي، بر اساس تفسير رايج از اصول قانون اساسي مبني بر اعمال تصدّي مستقيم از سوي دولت قابل توجه است. البته علت اين امر نه تنها اداره انحصارات طبيعي توسط دولت، بلكه ايجاد انحصارات مصنوعي گسترده و سپردن اداره آنها به دولت و تصدّي مستقيم آنها توسط دولت است. البته چنانچه دولت اين انحصارات را براي خود حفظ كند، ولي تصدّي آنها را به ديگر بخشها بسپارد، طبعا سهمش در توليد ناخالص ملّي كاهش خواهد يافت.
استقلال بانك مركزي
ميزان و درجه استقلال و يا وابستگي بانك مركزي به دولت، نقش تعيينكنندهاي در چگونگي شكلگيري ساختار تصميمگيري در هر نظام اقتصادي دارد. بانك مركزي به عنوان بانكِ بانكها و نيز بانكِ دولت از بازيگردانان اصلي صحنه اقتصاد هر كشور است. امكان دستاندازي آسان دولت در بانك مركزي، قدرت اقتصادي دولت را به نحو چشمگيري افزايش و بخشهاي ديگر اقتصاد را در موضع انفعال قرار ميدهد.
قانون اساسي جمهوري اسلامي در اين مورد، ساكت است و در حقيقت، اين مسئله به قوانين عادي كشور واگذار شده است و آنچه هم اكنون جريان دارد، ارتباطي به قانون اساسي ندارد. البته ممكن است تصور شود كه اختصاص بانكداري به بخش دولتي شامل بانك مركزي نيز ميشود و بانك مركزي مانند ديگر بانكها كاملا در اختيار بخش دولتي خواهد بود.
در پاسخ به اين مسئله، بايد گفت: اولا، عنوان «بانكداري» معمولا بر عمليات بانكي متداول در بانك مركزي اطلاق نميشود. ثانيا، در هر صورت، بانكداري، چه در اختيار دولت باشد يا نباشد، بانك مركزي بانك دولت محسوب شده، دولتي و در اختيار دولت است. آنچه موردنظر اين شاخص ميباشد اين است كه دولت تا چه حد ميتواند سياستهاي بانك مركزي را در جهت تأمين بودجه جاري خود تحتالشعاع، و تصميمات بلندمدت آن را با مداخلات روزمرّه خود تحت تأثير قرار دهد.
سهم تقاضاي دولت از كل تقاضا
سهم تقاضاي دولت از كل تقاضا و بخصوص تقاضا براي كالاهاي سرمايهاي، عليرغم رقابتي بودن اقتصاد، ميتواند تأثير دولت بر اقتصاد و نقش ارشادي آن را افزايش دهد. تقاضاي دولت به عنوان تقاضاي مؤثر، ميتواند در يك بازار رقابتي به ايجاد تعادل ميان عرضه و تقاضا منجر شود و يا به برهم خوردن اين تعادل بينجامد.
در اين مورد نيز قانون اساسي ساكت است. البته اين بدان معنا نيست كه قانون اساسي ميتوانست و يا ميبايست سهم مشخصي از تقاضا را براي دولت تعيين كند، بلكه قانون اساسي ميتوانست از طريق تكليف كردن و تحميل نمودن يك سلسله خواستهها، همچون لزوم سرمايهگذاري دولت در بخشهاي زيربنايي، سهم دولت از تقاضاي كل را افزايش دهد. هرچند در اصل 43 قانون اساسي، «تأمين نيازهاي اساسي» يكي از ضوابط نظام اقتصادي در جمهوري اسلامي شمرده شده، اما هيچگاه تأمين اين نيازها به طور مستقيم از دولت خواسته نشده است.
بنگاههاي خصوصي و نظارت شده و تعداد آنها
در برخي كشورها به دليل آنكه دولت خود مستقيما اداره انحصارات طبيعي را به عهده نميگيرد، تعدادي بنگاههاي خصوصي نظارت شده وجود دارند كه اداره اين انحصارات را در اختيار دارند و در چارچوب قوانين دولتي به فعاليت مشغولند.
اما در رابطه با قانون اساسي و نوع نگرش آن به انحصارات طبيعي و واگذاري آنها به بخش خصوصي، بايد گفت: در اصل 45 قانون اساسي، مسئله «انفال»، كه در برگيرنده موارد زيادي از انحصارات طبيعي است، مطرح شده و با توجه به ديدگاه اسلام به انفال، موارد مطرح گرديده در اختيار حكومت اسلامي قرار گرفته است تا با توجه به مصالح عمومي، نسبت به آنها عمل كند. در اين صورت، ميتوان ادعا كرد كه قانون اساسي وجود بنگاههاي خصوصي نظارت شده را در مورد اداره انفال ميپذيرد و امكان آن را رد نميكند. البته در خصوص «نفت»، با توجه به آنكه در اصل 43 معادن بزرگ در انحصار دولت و در اختيار دولت قرار گرفتهاند، واگذاري بخش نفت به بنگاههاي خصوصي مجاز نيست، مگر آنكه بپذيريم دولت ميتواند چنانچه مصالح عمومي اقتضا كند، عمليات مربوط به آنها را به بخشهاي غيردولتي واگذار نمايد.
سهم دولت در سرمايهگذاري
اين شاخص علاوه بر آنكه نمايانگر مديريت دولتي است، ميتواند نشاندهنده مالكيت دولت نيز باشد. سرمايهگذاري مستقيم دولت، بخصوص در كالاهاي سرمايهاي، مالكيت دولتي را گسترش ميدهد و موجب گسترده شدن بخش دولتي، هم از بعد مديريت و هم از لحاظ مالكيت ميگردد. در اختيار داشتن منابع مالي حاصل از فروش نفت در چهار دهه اخير در كشور ما، نقش مهمي در گسترده شدن بخش دولتي در اقتصاد ايران داشته است؛ منابع مالي كه درصدي از آنها به سرمايهگذاريهاي وسيع دولتي انجاميده است. در بسياري از كشورها، سهم عمده دولت از سرمايهگذاري شامل تأمين اجتماعي، اعتبارات، بيمه و مسكن ميشود و در حقيقت، به تأمين نيازهاي اساسي جامعه پرداخته ميشود.
در مورد تلقّي قانون اساسي از سرمايهگذاري دولتي، آنچه ميتوان گفت، اين است كه اولا، آنچه در مورد سرمايهگذاري در قانون اساسي آمده، يك سلسله قوانين سلبي همچون عدم اسراف و تبذير و عدم تبعيض در استفاده از درآمدهاي ملّي در سطح استانهاست كه بايد مورد توجه قرار گيرد.
ثانيا، گرچه در موارد متعددي، اصول قانون اساسي يكي از ضوابط نظام اقتصادي جمهورياسلامي را تأمين نيازهاي اساسي تمامي شهروندان برشمرده و بر آن تأكيد كرده است ـ مانند آنچه در اصول 31 ، 30، 28، 21، 20، 3 و 43 آمده است ـ اما در همه اين موارد و يا دستكم در بيشتر آنها، تكليفي بر عهده دولت گذاشته نشده است.
ثالثا، عليرغم آنكه منابع اصلي و عمده سرمايهگذاري مانند انفال و يا معادن بزرگ در قانون اساسي در اختيار دولت قرار گرفتهاند، با اين حال، هيچ اشارهاي به لزوم هزينه كردن مستقيم اين درآمدها و زمينههاي بالقوّه سرمايهگذاري توسط دولت نشده است و حتي در اصل 43 آمده است كه دولت بايد با پرداخت وامهاي قرضالحسنه، زمينه اشتغال افراد را فراهم سازد و اين به معناي آن است كه دولت خود از اقدام مستقيم در اين مورد بپرهيزد.
رابعا، گرچه در اصل 44 فعاليتهاي متعدد اقتصادي به مالكيت عمومي در آمده و در اختيار دولت قرار گرفتهاند و تأمين خواسته اين اصل و دولتي بودن اين فعاليتها نيازمند سرمايهگذاري مستقيم دولت است، اما بايد توجه داشت كه اين تنها تفسير ممكن از اصل 44 نيست، بلكه دولت ميتواند با محفوظ نگهداشتن اين امتياز انحصاري براي خود، تصدّي آنها را به بخشهاي ديگر بسپارد و خود تنها ناظري امين براي حفظ منافع مردم باشد. علاوه بر اين، موارد اشاره شده در ذيل بخش دولتي در اصل 44 عمدتا فعاليتهايي هستند كه پيش از انقلاب در مالكيت بخش خصوصي وابسته به حاكميت فاسد بودند و با استفاده از منابع عمومي ايجاد شده بودند. به همين دليل، شايد بتوان گفت كه هدف اصل 44 «ملّي كردن» اين موارد بوده است.
سهم دولت در ساختمان و زمين
اين شاخص بيانگر حدود مالكيت دولت در هر نظام اقتصادي است. امروزه عليرغم گسترش مالكيت به حقوق ناشي از اختراعات، اكتشافات و انحصارات علاوه بر اموال منقول و غيرمنقول، هنوز هم بارزترين نماد مالكيت در اختيار داشتن زمين و مسكن است. با افزايش سهم دولت از زمين و ساختمان، اولا مالكيت دولتي گسترش مييابد و اين خود يكي از شاخصهاي تعيينكننده هر نظام اقتصادي است. ثانيا، به دليل آنكه بخش مسكن در هر اقتصادي، نيروي محرّك ديگر بخشها محسوب ميشود، دولت ميتواند با در اختيار داشتن سهمي از بخش مسكن، نبض اقتصاد را كنترل كند.
اما قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در اصل 31 داشتن مسكن مناسب را يكي از حقوق اساسي ملت دانسته و دولت را موظّف كرده است كه زمينه تحقق اين امر را فراهم سازد. با اين حال، قانون اساسي خواستار مداخله مستقيم دولت در بخش مسكن نشده است. البته در بخش زمين، از نگاه قانون اساسي، زمينهاي موات چون در زمره انفال هستند، در اختيار حكومت اسلامياند، هرچند اين به معناي مالكيت دولتي نسبت به آنها نيست.
ساختار اطلاعاتي
در حال حاضر، هيچ حوزهاي از دامنه تأثيرهاي عميق نظام اطلاعرساني بركنار نمانده و حوزه اقتصاد نيز از اين مسئله مستثنا نيست، به گونهاي كه «اطلاعات» از اركان اصلي برنامهريزي، پژوهش و توسعه اقتصادي محسوب ميشود. البته بايد توجه داشت كه آنچه وجه تمايز نظامهاي گوناگون اقتصادي است، صرف در اختيار داشتن اطلاعات يا عدم آنها نيست، بلكه محدوده انتشار اين اطلاعات و سپس ميزان شفافيت آنهاست. گسترش هر چه بيشتر اطلاعات نقش تعيينكنندهاي در جلوگيري از انحصارات و به دنبال آن، حاكميت هر بخش بر ديگر بخشها دارد.
در قانون اساسي، ساختار اطلاعاتي به عنوان يكي از عناصر تشكيلدهنده نظام اقتصادي، به طور مستقل مورد توجه نبوده است. البته با تطبيق وظايف ساختار اطلاعرساني بر برخي از اصول قانون اساسي، ميتوان دريافت كه قانون اساسي خواستار عدم انحصار اطلاعات از سوي همه بخشها و گسترش هر چه بيشتر آنها در همه بخشهاي اقتصادي، توجه برنامهريزان به اين اطلاعات و پيگيري آنهاست و برحق مردم در برخورداري از اطلاعات اقتصادي تأكيد ميكند.
در مورد اطلاعات در بخش دولتي، اصول 54 و 55 با تشريح وظايف ديوان محاسبات، به طور ضمني بر ايجاد ساختار اطلاعاتي در ميان شركتهاي دولتي و تمامي دستگاههايي، كه از بودجه دولت استفاده ميكنند و در دسترس عموم بودن اين اطلاعات، تأكيد ميكنند و اين به معناي آن است كه علاوه بر آنكه اطلاعات به صورت افقي در سطح بنگاههاي دولتي بايد جريان داشته باشند، ميبايد در اختيار همگان بوده و به شكل عمودي نيز جريان داشته باشند.
در اصل 76 نيز حق «تحقيق و تفحص در تمام امور كشور» به مجلس شوراي اسلامي داده شده است. بدون شك، اين اصل بر شفّاف و در اختيار بودن اطلاعات، دستكم، در سطح قواي حكومتي دلالت ميكند و به خروج اطلاعات از درون دستگاههاي اجرايي اشاره دارد. از سوي ديگر، با وصول اطلاعات به مجلس شوراي اسلامي و نمايندگان محترم مجلس، در صورتي كه اطلاعات طبقهبندي شده و محرمانه نباشند، اين اطلاعات در سطح كشور و در مناطق گوناگون منتشر خواهند شد.
همچنين اصل 84 كه اجازه اظهارنظر در همه مسائل داخلي و خارجي را به نمايندگان مجلس شوراي اسلامي ميدهد نيز به طور تلويحي بر لزوم مطّلع بودن نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از مسائل كشور و از جمله مسائل اقتصادي اشاره دارد. مسلّما بدون اطلاعات كافي، حق اظهارنظر لغو خواهد بود و موجب تضعيف جايگاه مجلس خواهد شد و در صورت اطلاع مجلس از مسائل اقتصادي و برخورداري از اطلاعات اقتصادي و در صورت محرمانه نبودن اين اطلاعات، با توجه به علني بودن جلسات مجلس و مرتبط بودن نمايندگان با مناطق گوناگون كشور، اين اطلاعات در سطح كشور، منتشر خواهند شد.
اصول ديگري همچون اصل 86 كه بر لزوم اطلاع رئيس مجلس از آييننامههاي دولتي و مصوّبات دولت تأكيد دارد و نيز اصل 89 كه حق استيضاح وزرا را به مجلس ميدهد، به همين صورت، بر گسترش اطلاعات و دستكم خروج آنها از دستگاه اجرايي كشور دلالت دارد.
اما مهمترين اصلي كه اندكي صريحتر بر گسترش اطلاعات در سطح جامعه اشاره دارد، اصل 69 است كه بر علني بودن جلسات مجلس شوراي اسلامي تأكيد دارد. در اين اصل آمده است: «مذاكرات مجلس شوراي اسلامي بايد علني باشد و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر شود».
توجه به اين نكته نيز ضروري است كه به طور معمول، شكلگيري يك ساختار اطلاعاتي خاص از فرايندهايي است كه در مراحل اجرايي، تحقق مييابد و نقش عواملي همچون قانون اساسي در اين روند، تنها ايجاد بسترهاي مناسب براي تحقق ساختار مناسب و هماهنگ با اهداف نظام اقتصادي مورد نظرآن است.
ساختار انگيزشي
ساختار انگيزشي گرچه خود عمدتا معلول دو ساختار تصميمگيري و اطلاعاتي است، اما خود به عنوان نيروي محرّك فعاليتهاي اقتصادي، تأثير تعيينكنندهاي در شكلگيري دو ساختار تصميمگيري و اطلاعاتي دارد. تطبيق انگيزههاي فردي با انگيزهها و مصالح اجتماعي همواره يكي از معضلات اساسي هر نظام اقتصادي بوده است. نظام اقتصادي كه بر اساس نفي خداوند (دستكم) در تدبير امور اين جهان ـ اگر نگوييم در خلقت ـ پيريزي شده است، نميتواند فراتر از انگيزههاي مادي را فراروي خود ببيند. بحران تطبيق انگيزههاي فردي با انگيزههاي اجتماعي، مسئلهاي است كه بسياري سعي كردهاند با حذف هر يك از اين دو به حل مسئله بپردازند. اما در واقع، به جاي حل مسئله، به پاك كردن صورت مسئله مبادرت ورزيدهاند. در طرف مقابل، پذيرش خداوند و نقش او در خلق و تدبير به صورت توأمان همسويي انگيزههاي فردي و اجتماعي را نتيجه خواهد داد. بر اين اساس، انگيزههاي مادي نيز رنگ و لعاب خدايي پيدا ميكنند و كسب روزي عبادت به شمار ميآيد و كسي كه در تلاش براي امرار معاش، جان خود را از دست بدهد، شهيد محسوب ميشود.
در اين ارتباط، قانون اساسي جمهوري اسلامي با پذيرش اصل «توحيد» و اختصاص حاكميت و تشريع به او، حضور انگيزههاي معنوي را به صورت كاملا گسترده به رسميت شناخته است و حتي ميتوان به جرئت اذعان كرد كه قانون اساسي انگيزه صرفا مادي را بدون همراهي انگيزههاي معنوي نفيميكند. در همين رابطه، در مقدّمه قانون اساسي آمده است: «در تحكيم بنيادهاي اقتصادي، اصل، رفع نيازهاي انساني در جريان رشد و تكامل است، نه همچون ديگر نظامهاي اقتصادي، تمركز و تكاثر ثروت و سودجويي... در اسلام، اقتصاد وسيله است و از وسيله انتظاري جز كارآيي بهتر در راه وصول به هدف نميتوان داشت.»
البته همانگونه كه اشاره شد، قانون اساسي وجود انگيزههاي مادي را در كنار انگيزههاي معنوي ميپذيرد. در اين رابطه، قانون اساسي با نفي انحصارطلبي و در حقيقت، تجويز و ترويج رقابت سالم، در اصول متعدد، زمينههاي پيدايش و بروز انگيزههاي فردي را فراهم آورده است.
از سوي ديگر، قانون اساسي با تأكيد بر ضرورت تأمين نيازهاي اساسي انسانها در جامعه، با حفظ آزادگي او، احترام به هويّت انساني را سرلوحه نظام اقتصادي خود قرار داده و نفس انسان بودن را [بدون در نظر گرفتن تفاوت استعدادها در زمينههاي گوناگون] موجب برخورداري از اين امتيازات دانسته است.
نكته ديگر اينكه قانون اساسي برنامهريزان كشور را ملزم كرده است كه در تنظيم برنامه اقتصادي كشور به صورتي عمل كنند كه شكل، محتوا و ساعات كار چنان باشند كه هر فرد علاوه بر تلاش شغلي، فرصت و توان كافي براي خودسازي معنوي، سياسي و اجتماعي و شركت فعّال در رهبري كشور و افزايش مهارت و ابتكار داشته باشد. علاوه بر اين، تأكيد بر مالكيت خصوصي نشانه احترام به انگيزههاي فردي و تلاشهاي شخصي است. البته پيشبيني بخش دولتي بسيار وسيع و قدرتمند، از دايره رقابت جدّي ميكاهد و در نتيجه، انگيزههاي فردي را كاهش ميدهد. اما ـ همانگونه كه بيان شد ـ ميتوان با جدا ساختن مالكيت از تصدّي در بخش دولتي، راه را براي رقابت سالمتر باز كرد.
در پايان اين بخش، براي رعايت اختصار، بحث درباره برخي عوامل تشديدكننده يا تضعيفكننده انگيزههاي فردي همچون دوگانگي صنايع، دوگانگي در مالكيت و مديريت بنگاهها، عوامل فرهنگي، انگيزه استفاده از امكانات دولتي، وجود انحصارات گسترده طبيعي، برنامهريزي متمركز و محدود بودن شبكههاي اطلاعاتي و عدم امنيت شغلي و مالي كه در ادبيات نظامهاي اقتصادي مورد اشاره قرار ميگيرند، به مجالي ديگر سپرده ميشود.
جمعبندي و پيشنهاد
پس از طرح بحث و تبيين نظام اقتصادي موردنظر قانون اساسي بر اساس معيارهاي موردنظر، ميتوان اينگونه جمعبندي و نتيجهگيري كرد:
توجه به اين مسئله ضروري است كه هدف از ارائه تفسير جديدي از اصول قانون اساسي، خلع يد دولت از ابزارهاي مديريتي دولت نميباشد. اقتدار دولت در هر جامعهاي بسته به ابزارهايي است كه در اختيار دارد. در عرصه اقتصادي نيز بقاي اقتدار دولت وابسته به در اختيار داشتن ابزارهاي خاص خود است. اين موضوع از دو جنبه ميتواند مهم باشد: اولا، گرفتن اين ابزارها، اعم از تصميمگيري، اجرايي و احتمالا نظارتي از دولت و سپردن آن به بخشهاي ديگر، چه عواقبي براي دولت به همراه خواهد داشت؟ ثانيا، اين ابزارها در اختيار چه گروههايي قرار ميگيرند تا عواقب منفي ناشي از در اختيار داشتن اين ابزارها، كه به نوبه خود، قدرت را به همراه دارند، به حداقل برسند و يا دست كم از عواقب منفي آن هنگامي كه در اختيار دولت بودند، كاسته شود و به عبارت ديگر، «دولت در دولت» به وجود نيايد؟
به هر روي، پس از توجه به نكات مزبور، با در نظر گرفتن تغيير شرايط، در دو دههاي كه از تدوين قانون اساسي ميگذرد، براي استفاده هرچه بيشتر از قانون اساسي و نهادينه كردن قانون در حوزه فعاليتهاي اقتصادي، به نظر ميرسد كه بايد در برداشت رايج از اصول اقتصادي اساسي نيز تغييراتي به وجود آيند. بدين منظور، در حال حاضر دو تفكر در مورد اصول اقتصادي قانون اساسي وجود دارند كه به عنوان راه حل مطرح ميگردند:
1. تغيير اصول اقتصادي قانون اساسي
ارائه اين پيشنهاد شايد اولين و آسانترين پيشنهاد باشد. استدلال مطرح شده اين است كه براي حل مشكل، اقدامات مقطعي يا غير بنيادي شايد در كوتاه مدت چارهساز باشند، اما در بلندمدت، خود به بروز مشكلات جديد منجر خواهند شد و شرايط را حادتر خواهند كرد.
در مورد اين راهحل، بايد گفت: اولا، «جرّاحي» معمولا به دليل عواقب خطرناك آن و مقدّمات سخت و هزينههايي كه دارد، آخرين راه محسوب ميشود و تنها در صورت نتيجه ندادن روشهاي ديگر به اجرا گذاشته ميشود. در مورد قانون اساسي نيز تغييرات اساسي آخرين راهحل است. ثانيا، تغيير اصول قانون اساسي نيازمند طي فرايندي است كه به خودي خود، پيمودن آن زماني طولاني ميطلبد و مهمتر از همه نيازمند يك وفاق ملّي است كه به سهولت ميسّر نميشود. ثالثا، قوانين اساسي به طور معمول، به دليل خاصيت و ويژگي آنها، كه به امور كلي ميپردازند، برخي اصولشان مفسّر، مخصّص و يا حاكم بر اصول ديگرند و در بسياري از موارد، ميتوان با استفاده از برخي اصول، به تفسير اصول ديگر پرداخت.
2. ارائه تفسيري جديد از اصول اقتصادي قانون اساسي
راه حل دوم اين است كه از اصول اقتصادي به كمك اصول ديگر و با بررسيهاي كارشناسانه برداشتهاي جديدي ارائه شوند. البته ارائه برداشتهاي نو از اصول قانون اساسي در حوزه اقتصاد، بايد پس از بررسيهاي كارشناسان فقهي، حقوقي و اقتصادي صورت گيرد و شوراي نگهبان قانون اساسي به عنوان نهادي كه تفسير قانون اساسي را به عهده دارد، بايد بدين منظور از مشاوره چنين كارشناساني برخوردار باشد.
اما آنچه در اين فرصت ميتوان بيان كرد، امكان تفكيك بين مالكيت و مديريت در فعاليتهايي است كه بر اساس اصل 44قانون اساسي در اختيار دولت است. آنچه اين احتمال را تقويت ميكند شواهدي هستند كه در اصول قانون اساسي به چشم ميخورند:
1. در اصل 43 قانون اساسي بر تبديل نشدن دولت به كارفرماي بزرگ تأكيد شده است. از سوي ديگر، در اختيار گرفتن مستقيم و انحصاري اين فعاليتها توسط دولت، آن را به بزرگترين قدرت اقتصادي تبديل خواهد كرد. جمع بين اين دو خواسته قانون اساسي تنها در صورتي امكانپذير است كه بخشهاي ديگر را در اداره اين فعاليتها شريك سازيم.
2. در اصل 44 و در ذيل «بخش دولتي» آمده است كه اين موارد با «مالكيت عمومي» در اختيار دولت هستند. از سوي ديگر، در اصل 45 در مورد انفال آمده كه در اختيار حكومت اسلامي است تا با رعايت مصالح عامّه، نسبت به آنها تصميمگيري نمايد. با كنار هم قراردادن اين دو عبارت، ميتوان ادعا كرد كه در مواردي كه اختياراتي به دولت و حكومت اسلامي داده شده رعايت مصالح عامّه ضروري است.
3. رشد و توسعه جامعه از شرايط اجراي اصل 44 است. بر اين اساس، بايد بررسي كرد كه بهترين حالتي كه رشد و توسعه جامعه را فراهم ميآورد كدام است و آن را به اجرا گذاشت. به هر حال، بر اساس اين شواهد و قراين ديگري از اين دست، تفكيك مديريت از مالكيت، احتمالي است كه قابليت انطباق با اصول قانون اساسي دارد.
به نظر برخي، دولت به دو دليل نميتواند يك بنگاه را خود مستقيما اداره كند:
الف. توليدكنندگان در بخش دولتي در چارچوب مقرّرات و سازوكارها به روزمرّگي دچار ميشوند.
ب. الزام دولتها براي آنكه در آينده رفتار مناسبي در پيش گيرند، كار دشواري است؛ يعني آنها نميتوانند در برابر موفقيت به اندازه كافي پاداش دهند و در ازاي شكستها تنبيه كنند. سرمايهگذاري يك تعهد كاملا اساسي نسبت به آينده است. يك مدير دولتي در فرايند سرمايهگذاري هرچند موفق عمل كند، اما چون نسبت به آينده شغلي خود مطمئن نيست، با انگيزه كمتري كار ميكند.
انتقال مديريت از بخش دولتي را ميتوان بر حسب انتقال دو نوع حقوق از بخش دولتي به ديگر بخشها، تعريف كرد. اين حقوق عبارتند از: حق اداره و حق توسعه. روشن است كه بسته به شيوه انتخاب شده براي اين انتقال، بخشهاي غير دولتي ميتوانند هر كدام از حقوق دوگانه مذكور يا تركيبي از آنها را به دست آورند كه قابل تطبيق بر قانون اساسي هستند.
اين نوشتار با طرح اين سؤال به پايان ميرسد كه نقش دولت در اقتصاد كشور در شرايط كنوني، تا چه حد مرهون اصول اقتصادي قانون اساسي است؟
فهرست منابع
1ـ شامل بتهايم، برنامهريزي و رشد شتابان، ترجمه نسرين فقيه، انتشارات زمان، 1352؛
2ـ جعفر بوشهري، حقوق اساسي، چ هشتم، تهران، دانشگاه تهران، ج اول؛
3ـ فريبرز پاكنژاد، مباني بودجهريزي در شركتهاي توليدي، هيرمند، 1371؛
4ـ محمدحسين تمدّن، نظامهاي اقتصادي، تهران، دانشگاه امام صادق، دفتر تحقيقات اقتصادي؛
5ـ مسعود درخشان، جزوه «نظامهاي اقتصادي»، دانشگاهامام صادق (ع)؛
6ـ دفتر همكاري حوزه و دانشگاه، مباني اقتصاد اسلامي، سمت، 1371؛
7ـ علي رشيدي، اقتصاد مردمسالار، آواي نور، 1377؛
8ـ محسن رناني، بازار يا نابازار، سازمان برنامه و بودجه و مدارك اقتصادي و اجتماعي، 1376؛
9ـ ريمون بار، اقتصاد سياسي، ترجمه منوچهر فرهنگ، صدا و سيما، 1367؛
10ـ شاپور رواساني، دولت و حكومت در ايران، نشر شمع؛
11ـ دومنيك سالواتوره، اصول علم اقتصاد، ترجمه محمد ضيايي بيگدلي، مؤسسه بانكداري ايران، 1370؛
12ـ حسن سبحاني، نظام اقتصادي اسلام، سازمان تبليغات اسلامي، 1373؛
13ـ قاسم شجاعي، حقوق اساسي و ساختار حكومت جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، تهران، اطلاعات، 1374؛
14ـ ارنست فردريك شوماخر، كوچك زيباست، ترجمه علي رامين، سروش، 1365؛
15ـ محمدجواد صفار، آشنايي با قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، چ ششم، مركز آموزش مديريت دولتي، 1376؛
16ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي، اداره كل فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، آذرماه، 1364؛
17ـ شمسالدين عالمي، حقوق اساسي، مشكات، 1375؛
18ـ محمد عليخاني، حقوق اساسي، چ سوم، دستان، 1375؛
19ـ منوچهر فرهنگ، فرهنگ بزرگ علوم اقتصادي، البرز، 1371، ج دوم؛
20ـ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، تهران، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد، 1375؛
21ـ ابوالفضل قاضي، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، تهران، دانشگاه تهران، 1368، ج اول؛
22ـ نيكلاس مركورو، قانون و اقتصاد، ترجمه محمدجواد محقق، 1989؛
23ـ مرتضي قرهباغيان، اقتصاد رشد و توسعه، تهران، نشر ني، 1371، ج دوم؛
24ـ ژوزف لاژوژي، سيستمهاياقتصادي، ترجمه شجاعالدين ضيائيان، رسانه، 1368؛
25ـ مجله تازه اقتصاد، ش 73 (آبان، 1378)؛
26ـ ر.ك: محمد هاشمي، مجله تحقيقات حقوقي، دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي، ش هشت، 1368؛
27ـ سيد جلالالدين مدني، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، چ چهارم، 1375؛
28ـ سيد جلالالدين مدني، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، همراه، 1373؛
29ـ عباس ميرآخور، «ويژگيهاي نظام اقتصاد اسلامي»، مقالاتي در اقتصاد اسلامي، ترجمه حسن گلريز، مؤسسه بانكداري ايران؛
30ـ محمود متوسّلي، خصوصيسازي يا تركيب مطلوب دولت و بازار، مؤسسه مطالعات و پژوهشهاي بازرگاني، 1373؛
31ـ سيد حسين ميرمعزّي، نظام اقتصادي اسلامي (مباني فلسفي)، كانون انديشه جوان، 1378؛
32ـ حسين نمازي، نظامهاي اقتصادي، تهران، دانشگاه شهيد بهشتي، 1374؛
33ـ سيدمحمد هاشمي، حقوق اساسي، اصول و مباني كلي، دانشگاه شهيد بهشتي، 1374؛
34ـ مهدي هادوي، ولايت فقيه، كانون انديشه جوان، 1377؛
35ـ محمد يزدي، قانون اساسي براي همه، تهران، اميركبير، 1375.
