ایران از جمله کشورهای پیشتاز گروه دوم است که برای هدایت مجموعه تلاش و تقلاهایش جهت دستیابی به رشد اقتصادی، سازمان برنامه را بنیان نهاد. این سازمان بیش از نیم قرن در راس مجموعه تلاش ها برای رشد و توسعه اقتصادی ایران قرار گرفت و به تولید برنامه و تخصیص منابع در سطوح مختلف ملی، منطقه ای، بخشی، بین بخشی و ناحیه ای پرداخت. هزینه فرصت این برنامه های توسعه، صرف حجم عظیمی از منابع مادی، انسانی و صدها سازمان و تشکیلات برنامه ریزی و اجرایی و صدها هزار نفر ساعت فعالیت مطالعاتی، کارشناسی، نظارتی و اجرایی است که کشور هزینه کرده است. مطالعه، بررسی و ارزیابی علمی این تجربه طولانی می تواند انباشتی از دانش را برای صاحبنظران اقتصادی، مدیران و سیاستگذاران کشور درپی داشته باشد. اولین گام برای ارزیابی عملکرد سازمان برنامه، بررسی فرآیند پیدایش، گسترش و شناخت بازیگران تأثیرگذار و مجموعه فعالیت و تولیدات آن در یک روند تاریخی همراه با دیگر تحولات مرتبط با آن در کشور است.

در همین راستا در این نوشتار تلاش می شود با نگاهی تحلیلی تاریخی به دلایل و فرآیند پیدایش و سیر تحول سازمان برنامه، افراد موثر و مجموعه تولیداتش در دوران شصت ساله فعالیت آن پرداخته شود، با این امید که برای علاقه مندان در این حوزه، مفید باشد. کل مطالب جمع آوری شده در این نوشتار در دو بخش تنظیم شده است و برای برقراری انسجام و هماهنگی بین مطالب آن، در بخش اول به اختصار به اهم دلایل رویکرد به برنامه ریزی در جهان پرداخته می شود ؛ سپس رویکرد به برنامه ریزی در ایران از ابتدا به صورت تحلیلی تاریخی تا تاسیس سازمان برنامه همراه با افراد و اشخاص تاثیرگذار در این فرآیند آورده شده است. در بخش دوم مطالب انتخاب شده به تغییر و تحولات سازمان در دوران ۶۰ساله و مهم ترین تولیدات برنامه ای آن همراه با معرفی مدیران ارشد سازمان از شروع تا خاتمه فعالیت های سازمان، پرداخته شده است.

● بخش اول: پیدایش برنامه و سازمان برنامه

برنامه اقتصادی از شاخه های جدید علم اقتصاد و یکی از موضوعات و مقوله های نوظهور علم اقتصاد است که از نیمه اول قرن بیستم پدیدار شد و در نیمه دوم آن در بسیاری از کشورها گسترش پیدا کرد. برای شروع برنامه ریزی اقتصادی زمان مشخص، فرد یا کشور خاصی را نمی توان نام برد. عده ای از صاحب نظران پیدایش کلمه برنامه (plan) را به وزارت جنگ آلمان منتسب کرده اند و گروهی دیگر به فردریک لیست، اقتصاددان معروف قرن نوزدهم. قابل ذکر است که قبل از رایج شدن برنامه اقتصادی، تجربه هایی از آن در بعضی از کشورها وجود دارد؛ ازجمله درکشور آلمان که در اوایل قرن بیستم، تهیه و اجرای نوعی از برنامه های اقتصادی تجربه شده است. شواهد تاریخی نشان از آن دارد که دلایل اصلی پیدایش و گسترش برنامه و برنامه ریزی اقتصادی از نیمه اول قرن بیستم به بعد، نیاز دولت ها برای عبور از بحران های اقتصادی و یا کوتاه کردن مسیر دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی بوده است. ضرورت و گسترش برنامه ریزی اقتصادی به روش نوین و متکی بر اصول علم اقتصاد، عمدتا به پیدایش و ظهور چند پدیده سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در قرن گذشته بر می گردد. پس از بروز و ظهور این پدیده ها، مبحث برنامه وارد ادبیات اقتصادی شد و تکامل پیدا کرد. این پدیده ها عبارتند از:

▪ استقرار نظام سیاسی برمبنای ایدئولوژی کمونیستی در روسیه:

پس از پیروزی انقلاب کمونیستی اکتبر ۱۹۱۷در روسیه و تشکیل دولت سوسیالیستی در آن کشور، براساس آموزه های کمونیسم، تقریبا همه ابزارها و منابع عمده تولید توسط دولت تملک شد و برای هدایت اقتصاد کشور، گزیر و گریزی از برنامه فراگیر و اجباری وجود نداشت. در سال های پس از ظهور شوروی، در پی بحث و مجادله های طولانی رهبران حزب کمونیست و با الهام گرفتن از نظرات مارکس و همفکرانش مبنی بر جایگزینی اقتصادی ارادی و آگاهانه به جای اقتصاد آشفته بازار و پس از آزمون و خطاهای پی درپی و تقریب های متوالی، «نظام برنامه ریزی متمرکز» پدیدار گشت (توفیق،۱۳۸۳،صص۲۵ ۱۹). نظام برنامه ریزی متمرکز با پیدایش گروه کشورهای سوسیالیستی به رهبری شوروی گسترش یافت و در کشورهای سوسیالیستی اروپای شرقی و کشورهای هوادار شوروی در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین به کار گرفته و تجربه شده است. تجربه شوروی مهم ترین نمونه این نوع برنامه ریزی برای هدایت اقتصاد یک کشور است.

▪ بروز بحران بزرگ اقتصاد ی در اروپای غربی و آمریکا:

پس از یک دوره طولانی شکوفایی اقتصادی از نیمه قرن نوزدهم و ربع اول قرن بیستم، نظام اقتصاد بازار با مکانیزم قیمت و به کمک دست نامریی و با به کارگیری نتایج انقلاب صنعتی، برای کشورهای دارای این نظام اقتصادی در اروپا و آمریکا، تولید انبوه کالا و خدمات را به ارمغان آورد. این نظام اقتصادی در فاصله سال های ۳۴ ۱۹۲۹ با پدیده نوظهور فلج کننده ای که بعدها به نام «بحران بزرگ نظام بازار» معروف گشت، روبه رو شد. علمای اقتصاد بازار که تا آن زمان دولت را از مداخله در اقتصاد منع می کردند، مجوز دخالت محدود دولت در بازارهای حساس را صادر نمودند. این دخالت ها به صورت اجرای یک سری برنامه های ارشادی و تشویقی توصیه می شد و محدود به کاهش بیکاری، ایجاد شوک برای رونق اقتصادی و در مواردی تثبیت قیمت ها بود.

مداخله دولت در نظام بازار برای رفع نواقص مکانیزم بازار توصیه می شد، نه برای جانشینی آن و به صورت اجرای برنامه های اجباری و فراگیر نظیر آنچه در شوروی صورت می گرفت. در فاصله سال های ۱۹۳۰ تا ۱۹۴۰ در کشورهای اروپای غربی و آمریکا برنامه ریزی اقتصادی در سطح ملی با عنوان مدل «کینزی» یا مدل «روزولت» شکل گرفت که هدف اصلی از این برنامه ها، بیشتر کاهش بیکاری و اشتغال کامل بوده است (چمران،۱۳۷۸، صص۲۱۴ ۲۱۳). برنامه New Deal در آمریکا از جمله تجربه درخشان عمران دره تنسی (T.V.A) مثال مناسبی این نوع برنامه ریزی برای ایجاد تحرک در اقتصاد فرورفته در رکود عمیق و بیکاری گسترده است.

▪ جنگ جهانی دوم و پیامدهای آن:

پس از پایان جنگ جهانی دوم، کشورهای اروپای غربی و ژاپن که از جنگ خسارات گسترده ای به خصوص در بخش منابع، تاسیسات، انسجام بخش خصوصی و به طور کلی زیربناهای اقتصادی متحمل شده بودند، برای بازسازی کشور، اقدام به تهیه و اجرای برنامه های بازسازی خرابی های ناشی از جنگ و زیربناهای اقتصادی خود کردند. همچنین این کشورها برای استفاده بیشتر از اعتبارات و کمک های طرح مارشال (برنامه کمک ایالات متحده آمریکا به ۱۶ کشور اروپایی خسارت دیده از جنگ جهانی دوم برای بازسازی این کشورها) به تهیه و اجرای برنامه های اقتصادی در سطح گسترده تر و زمان طولانی تری از برنامه های اولیه خود، ادامه دادند (صرافی،۱۳۷۹، صص۲۹ ۱۷). از جمله این کشورها می توان از تجربه فرانسه، هلند، بلژیک و... نام برد.

▪ ظهور مجموعه کشورهای جنوب:

یکی از دلایل و مقوله های مهم گسترش برنامه ریزی اقتصادی در جهان، روی آوردن مجموعه کشورهای جنوب به برنامه ریزی برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی است. پدیده ای که می توان آن را از پیامدهای جنگ جهانی دوم برشمرد؛ زیرا با پایان جنگ جهانی دوم، بسیاری از کشورهای مستعمره قبل از جنگ، استقلال یافتند. پدیده ای که به نظر می رسد آثار بیلیاردی و دومینویی اجتماعی سیاسی اقتصادی نیز بر گسترش آن موثر بوده است. این کشورهای نواستقلال و کشورهای مستقل عقب مانده دیگر ازجمله کشورهای برزیل، مکزیک، مصر، ترکیه، ایران، تایلند، چین و.....، مجموعه ای را تشکیل می دادند که با نام های کشورهای عقب مانده، جنوب، توسعه نیافته ویا درحال توسعه معروف شدند. خصوصیت مشترک همه این کشورها، پایین بودن سطح درآمد سرانه، سهم بالای مواد خام در صادرات و ناچیز بودن سهم بخش صنعت و بزرگ بودن سهم بخش کشاورزی سنتی آنها در اشتغال و درآمد ملی بود. مجموعه این خصوصیات همان شرایط توسعه نیافتگی است که فصل مشترک همه آنها را تشکیل می داد. کشورهای جنوب درتکاپوی جبران عقب ماندگی و دستیابی به رشد اقتصادی مداوم و کم کردن فاصله خود با کشورهای صنعتی در غرب، به برنامه ریزی اقتصادی مرکزی چند ساله روی آوردند (عالمی،۱۳۷۷، ص ۴۴۵). این کشورها عمدتا به دو گروه قابل تقسیم هستند. گروه اول کشورهای متمایل به نظام اقتصاد سوسیالیستی (شوروی) بودند که با ملی کردن ابزارها و منابع تولید، تلاش کردند از برنامه ریزی دستوری جامع استفاده کنند. گروه دوم کشورهای متمایل به نظام اقتصاد بازار مشابه آنچه در کشورهای غربی وجود داشت، بودند که تلاش می کردند با درک کلی و بهتر از اقتصاد کشور خود با دخالت غیر مستقیم یا دخالت مستقیم در بازارهای حساس و ایجاد بخش اقتصاد دولتی، به هدایت کلی اقتصاد به سمت رشد و توسعه اقتصادی همت گمارند و از برنامه های ارشادی و انگیزشی اقتصادی در این راه استفاده کنند. دیدگاه مسلط برای دستیابی به توسعه ملی در این گروه از کشورها (جنوب) دیدگاهی اقتصادی مبتنی بر برنامه ریزی جامع بوده است تا از طریق دولت مرکزی با ایجاد تغییراتی هدفمند با ایجاد رشد اقتصادی با دوام، کوتاه ترین راه را در کمترین زمان به سوی توسعه اقتصادی درنوردند (صرافی، ۱۳۷۹، صص۲۱ ۲۰). توسعه آفرینی در کشورهای توسعه نیافته یا جنوب، با نگرش های فنی (مهندسی) آغاز شد (پروژه های صنعتی). اما به دلایل متعدد از جمله عدم وجود بستر مناسب و قلت عوامل مورد نیاز صنعتی شدن شامل انباشت دانش و سرمایه، عدم وجود زیربناها و فضای مناسب کسب وکار صنعتی در این کشورها و فشار رقابت طاقت فرسای تولیدات کشورهای صنعتی، خیلی زود ناکارآمدی نگرش مهندسی برای دستیابی به رشد اقتصادی در این کشورها آشکار شد ( کروگر،۱۳۷۴، ص۲۰).

ناکارآمدی نگرش مهندسی در ایجاد رشد اقتصادی باعث شد که نگرش های اقتصادی برای ایجاد رشد وتوسعه اقتصادی، پدیدار شود. در دهه های۵۰ و ۶۰ میلادی، تئوری های رشد و توسعه اقتصادی نخبگان علم اقتصاد در بین رهبران و برنامه ریزان بسیاری از کشورها طرفدار پیدا کرد و توجیه علمی لازم را برای این راهکار ارائه داد. پیرو این مسائل، نهادهای چند جانبه بین المللی از قبیل بانک جهانی، صندوق بین الملی پول و بانک های توسعه منطقه ای نیز فعالیت های خود را در حمایت از تلاش های دولت های کشور های عقب مانده برای توسعه اقتصادی، جهت دادند و در دانشگاه ها، رشته توسعه اقتصادی یکی از رشته های پرطرفدار در علم اقتصاد شد (همان). گروه کثیری ازکشورهای جنوب در نقاط مختلف جهان و با درجه های متفاوت توسعه یافتگی (کره جنوبی، تایلند، هندوستان، ایران، الجزایر، مصر، مکزیک، برزیل، تانزانیا، نیجریه و.....) تلاش برای دستیابی به رشد و توسعه با نگرش های اقتصادی را با درجات متفاوت موفقیت، تجربه کرده اند. این گروه از کشورها با به کار بستن راهکار برنامه اقتصادی در دهه های اولیه به کارگیری برنامه، به موفقیت هایی نسبی نیز دست یافتند، اما این موفقیت ها در دهه های بعد دوام پیدا نکرد و روبه افول گذاشت (صرافی، ۱۳۷۹، صص۲۱ ۲۰). عملکرد اقتصادهای ملی در اواخر قرن گذشته نشان از آن دارد که دوران طلایی اقتصاد دولتی و مختلط (برنامه و بازار) از دهه۷۰ به بعد رو به افول گذاشته و مداخله مستقیم دولت در اقتصاد، مقبولیت خود را از دست داده است و آنچه از این دوران به بعد مورد توجه گروهی از صاحب نظران اقتصادی قرارگرفته، مکانیسم اقتصاد نظم بخشی (Regulatory Economic) است که توجه به تعیین حوزه های جدید فعالیت و وظایف دولت ها در اقتصاد دارد(راغفر،۱۳۸۵).

هدف از ایجاد این سازمان های برنامه، فارغ از نامی که در هر کشور بر آن نهاده شده است، تهیه و نظارت بر اجرای برنامه ها برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی بوده است. برای نمونه از معروف ترین و پرکارترین سازمان های برنامه در جهان می توان از گوسپلان شوروی (Gosplan)، کمیساریای کل برنامه فرانسه (Commissariat Général au Plan)، کمیسیون برنامه ریزی هندوستان (Planning Commission) و هیات برنامه ریزی اقتصادی کره جنوبی (Economic Planning Board)و سازمان برنامه ایران (Plan Organization) نام برد (توفیق،۱۳۸۳).

گوسپلان در سال ۱۹۲۸ بنیان نهاده شد و تا سال ۱۹۹۱ یعنی زمان سقوط شوروی و کمونیسم در روسیه همراه با تحولات زیادی به کار خود ادامه داد. مهم ترین تولیدات گوسپلان در این مدت ۶۲ ساله، ۱۲ برنامه جامع ۷ تا ۵ ساله برای هدایت اقتصاد شوروی بوده است.

کمیساریای کل برنامه فرانسه در سال ۱۹۴۶ برای بازسازی خرابی های ناشی از جنگ بنیان نهاده شد و تا سال ۱۹۹۳ با تحولاتی که از سرگذراند، به فعالیت خود ادامه داد. این سازمان برنامه در مدت حدود نیم قرن فعالیت خود، ۱۱ برنامه در سطح ملی برای هدایت اقتصاد فرانسه تهیه کرد که ۱۰ مورد آن به اجرا درآمد و برنامه یازدهم از طرف دولتی که پس از انتخابات در سال ۱۹۹۳ سرکار آمد، پذیرفته نشد و برنامه اقتصادی در سطح ملی در فرانسه کنار نهاده شد.

کمیسیون برنامه ریزی هندوستان در سال۱۹۵۰ توسط جواهرلعل نهرو بنیان نهاده شد. سازمان برنامه هندوستان در دوران فعالیتش با ابتکار اقتصاددان معروف هندی، ماهالانوبیس (P.C.Mahalanobis)، کانون همفکری صاحب نظران برنامه ریزی جهان از جمله شارل بِتِلهایم (Ch.Bettelheim) فرانسوی، راگنار فریش(R.Frisch) نروژی متخصص در اقتصاد سنجی، یان تینبرگن هلندی (J.Tinbergen) نخستین برنده جایزه نوبل، گودوین (R.Goodwin) متخصص تحلیل داده ستانده و گروهی از اقتصاددانان و آمارشناسان گوسپلان (سازمان برنامه شوروی) از جمله دِگتیار (D.D.Degtyar)، عضو آکادمی شوروی بود. سازمان برنامه هندوستان در دوران حدود نیم قرن فعالیت، ده برنامه توسعه ملی تهیه کرد که دهمین و آخرین برنامه پنج ساله ملی آن برای دوره ۲۰۰۲ تا ۲۰۷ به اجرا گذاشته شد. برنامه دهم از حالت فراگیر و اجباری برنامه های قبلی خارج شده و بیشتر جنبه ارشادی دارد و در سال های اخیر اقتصاد هندوستان حرکت به سمت بازار را با جدیت پی گرفته است.

هیات برنامه ریزی اقتصادی کره جنوبی در سال ۱۹۶۱ تاسیس شد و تهیه برنامه برای هدایت اقتصاد جنگ زده کره جنوبی (پس از جنگ دو کره) را شروع کرد. سازمان برنامه کره جنوبی تا سال ۱۹۹۴ با تهیه ۷ برنامه ۵ ساله، اقتصاد کره جنوبی را در یک مسیر نسبتا موفقیت آمیز هدایت کرد. از سال ۱۹۹۷ و به دنبال بحران اقتصادی در جنوب شرق آسیا که کره جنوبی نیز در آن گرفتار آمد، مکانیزم هدایت اقتصاد به کمک برنامه جامع و فراگیر به نفع اقتصاد با مکانیزم بازار و توجه سازمان برنامه به برنامه ریزی منطقه ای و آمایش سرزمین عقب نشینی کرد.

نگاه اجمالی به فرآیند ایجاد فعالیت سازمان های برنامه کشورهای دارای نظام مختلط بازار و برنامه، حکایت از آن دارد که تقریبا همه سازمان های برنامه پس از یک دوره نسبتا طولانی کار فشرده مطالعاتی، برنامه ریزی و نظارت که آنها را در کانون توجه و اهمیت قرار داده بود، با افزایش توانمندی بخش خصوصی و گسترش مکانیزم بازار، از اهمیت و نقش آنها کاسته و بیشتر نقش مشاور مسوولین و مدیران کشورشان را آینده نگری اقتصادی پیدا کرده اند و عمده فعالیت آنها متوجه حوزه هایی شده که نظام بازار در آنها، عملکرد دلخواه را نداشته است؛ مثل آمایش سرزمین و حفاظت از محیط زیست و آینده نگری (برای اطلاعات بیشترنگاه کنید به کتاب تجربه چند کشور در برنامه ریزی، نوشته دکتر فیروز توفیق).

همان طور که در ابتدا ذکر شد، سازمان برنامه ایران (سلف سازمان مدیریت و برنامه ریزی) یکی از باسابقه ترین سازمان های تهیه و اجرای برنامه برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی در جهان است که تاسیس رسمی آن به ۲۶ بهمن سال ۱۳۲۷ (۱۹۴۷ میلادی) برمی گردد. برای آشنایی بیشتر با این سازمان، در ادامه به چگونگی پیدایش ایده های برنامه ریزی و سازمان برنامه در ایران پرداخته می شود.

پیدایش ایده های برنامه ریزی در ایران

ایران از جمله کشورهای پیشگام در برنامه ریزی برای دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی است. تلاش در دولت ایران برای تشکیل یک تیم اقتصادی و تهیه یک برنامه عمرانی برای کشور از سال ۱۳۱۶ در دوران نخست وزیری محمودجم با تشکیل «شورای اقتصاد» آغاز شد. داستان از آنجا شروع شد که حسین علاء، رییس اداره کل تجارت که تحت تاثیر ایده های ابوالحسن ابتهاج در مورد نیاز کشور به برنامه قرار گرفته بود، موفق شد موافقت رضا شاه را برای داشتن برنامه جلب کند (ابتهاج،۱۳۷۱). به دنبال آن اساسنامه شورای اقتصاد با نامه رییس اداره کل تجارت مبنی بر نیاز اقتصاد کشور به برنامه و موافقت و پیشنهاد علی اکبر داور، وزیر دارایی به هیات دولت، تهیه و در فروردین ماه ۱۳۱۶ به تصویب هیات دولت رسید. در ماده یک اساسنامه شورا آمده است: «برای تمرکز مطالعات اقتصادی و برای اینکه کلیه مسائلی که در زندگی اقتصادی کشور موثر است، با استفاده از نظریات و اطلاعات اشخاص بصیر و با صلاحیت مورد بررسی کامل واقع شود و بر طبق برنامه معین جریان یابد، هیاتی بنام شورای اقتصاد تشکیل می یابد». در بند آخر مصوبه شورا آمده است: «اعضای شورا با نظر نخست وزیر برای مدت یکسال انتخاب می شوند».

در گزارش های عملکرد شورا درباره وظایف آن آمده است: «وظیفه اصلی شورا تهیه نقشه عمومی اقتصاد کشور است» (بانک ملی شماره ۸۳، ص۳۱۴). تلاش این شورا به مدیریت ابوالحسن ابتهاج (نظریه پرداز، مبلغ و معمار اصلی برنامه ریزی در ایران) با برگزاری جلسات کاری برای تهیه برنامه، ۱۸ ماه ادامه یافت. اولین جلسه شورا در دوم اردیبهشت ۱۳۱۶ و جلسه دهم آن در اول تیرماه ۱۳۱۶ در حضور رضاشاه برگزار شد.

رضا شاه در این جلسه عدم رضایت خود را از عملکرد سه ماهه شورا با مطالبی به این مضمون که «شورا از وظیفه اصلی خود که تهیه برنامه است، منحرف شده است» اعلام کرد و از شورا خواست که تلاشش را در جهت تهیه برنامه متمرکز کند. پیرو این دستور، اعضای شورا در جلسه ۶ مهرماه ۱۳۱۶ تصمیم گرفتند که در درون شورای اقتصاد «کمسیون دائمی تهیه برنامه» را تشکیل دهند و تمام فعالیت خود را روی تهیه برنامه متمرکز کنند.

کمیسیون برنامه پس از تشکیل و برگزاری۲۰ جلسه کاری، پیشنهادهای اولیه خود را برای اصلاح وضع مهاجرت و کشاورزی با ارائه یک برنامه ۷ ساله برای بخش کشاورزی، تقدیم هیات دولت کرد. تلاش کمیسیون برای تهیه برنامه ادامه یافت، ولی در سال های بعد به دلیل تغییر دولت و شرایط قبل از جنگ دوم و به دنبال آن اشغال ایران، شورای اقتصاد و کمیسیون برنامه فرصتی برای ادامه فعالیت و تهیه برنامه نیافتند (بانک ملی، شماره ۸۳، ص۳۱۴). آخرین تلاش ها برای تهیه برنامه قبل از جنگ و اشغال ایران از طرف متفقین، توسط ابولحسن ابتهاج صورت گرفته است. ابتهاج در نامه ای که در تاریخ ۲ آذر ۱۳۱۸ به نخست وزیر وقت متین دفتری، امیرخسروی و حسنعلی منصور، وزیر دارایی و وزیر راه او نوشت، خطاب به آنها آورده است: «اگر بخواهیم علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را به طور اختصار بیان کنیم، به جرات می توان گفت که دلیل عمده:

۱) نداشتن برنامه اقتصادی،

۲)نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی است» و در ادامه نامه با برشمردن مشکلات عدیده اقتصادی کشور، بهترین راه حل اصولی را برای کاهش این مشکلات، داشتن برنامه و یک سازمان هدایت کننده برنامه در هیات دولت ایران معرفی می کند (بانک ملی، ۱۳۲۷، شماره ۹۳، ص۶). این اولین پیشنهاد برای تهیه یک برنامه اقتصادی و ایجاد سازمان برنامه در ایران است.

سقوط دولت جم در یک ماه قبل از این پیشنهاد ابتهاج در آبان ۱۳۱۸ و عمر کوتاه دولت های بعدی(متین دفتری منصور فروغی) تا شهریور۱۳۲۰ و اشغال ایران، فرصت طرح و دفاع از ایده های ابتهاج برای تهیه برنامه را از بین برد. پس از فروکش کردن شعله های جنگ دوم و رفع اشغال ایران، مجددا تلاش جهت در دست گرفتن یک برنامه اقتصادی به طور جدی تر مطرح شد. در مرداد سال۱۳۲۳ در دوران نخست وزیری محمد ساعد مراغه ای، اساسنامه ای برای تشکیل«شورای عالی اقتصاد» تهیه شد، ولی به دلیل سقوط دولت ساعد، شورای عالی اقتصاد فرصت تشکیل جلسه نیافت. در دولت بعدی (مرتضی قلی بیات) پس از ایجاد تغییراتی در اساسنامه ای که در دولت قبلی برای شورای عالی اقتصاد تهیه شده بود، اولین جلسه آن در ۱۸ دی ماه ۱۳۲۳ برگزارشد ولی به دلیل عمر کوتاه دولت بیات، این شورای عالی اقتصاد نیز تنها فرصت تشکیل چند جلسه محدود پیدا کرد که نتیجه ملموسی درپی نداشت (بانک ملی، شماره ۷۵، ص۲). پس از قطع فعالیت شورای عالی اقتصاد، ابتهاج مبلغ و هوادار اصلی تهیه برنامه در ایران که تقریبا در همه تلاش های پیدا و پنهان برای برنامه حضور داشت، وقتی فعالیت های تهیه برنامه را بی سامان دید، تحقیقات برای تهیه برنامه را با به کار گیری کارشناسان بانک ملی ایران که سمت ریاست آن را داشت، ادامه داد. در ادامه این فعالیت ها، ابتهاج در تاریخ ۱۴ شهریور ۱۳۲۴ طی نامه ای به نخست وزیر(محسن صدرالاشرف) لزوم تهیه برنامه برای بهبود وضع کشور را اعلام کرد. با روی کار آمدن دولت احمد قوام ( ۲۸ بهمن ۱۳۲۴) که در بیشتر دوران سلطنت رضاشاه اجبارا در فرانسه اقامت داشت و از نزدیک شاهد توسعه کشورهای اروپای غربی بود و با شنیدن ایده ها و دیدگاه های ابتهاج شیفته برنامه ریزی شده بود، فکر تهیه برنامه در هیات دولت قوت گرفت (بانک ملی، شماره ۸۳، صص ۳۲۵ ۳۲۰). پس از روی کارآمدن احمد قوام، ابتهاج مذاکرات مفصلی با او در باره لزوم داشتن برنامه انجام داد و به توصیه او، نظرات خود را مکتوب کرد و در ۱۲ اسفند ۱۳۲۴ طی نامه ای به وزارت دارایی که اختیارات دکتر میلسپو را به تازگی لغو کرده بود، داد. همچنین در این نامه از وزیر دارایی (مرتضی قلی بیات نخست وزیر دولت قبلی) خواست که کمیسیونی برای تهیه برنامه در آن وزارتخانه تشکیل شود و کار تهیه برنامه را مجدانه پیگیری کند. ابتهاج در نامه خود یادآوری کرد که در صورت شروع کار، بانک ملی نتایج فعالیت های خود را برای تهیه برنامه در اختیار آنها قرار خواهد داد (بانک ملی، شماره ۸۳، ص۳۱۵). در۱۰ فروردین ۱۳۲۵ جلسه شورای عالی اقتصاد به ریاست احمد قوام (نخست وزیر) و با حضور ابوالحسن ابتهاج (رییس بانک ملی و مبلغ اصلی برنامه) و سایر اعضای شورا تشکیل شد.

در این جلسه نخست وزیر (قوام) با اعلام محورهای اصلی سیاست های دولتش شامل بالا بردن سطح زندگی مردم و تعدیل در نحوه توزیع ثروت تولیدی کشور، از شورای اقتصاد خواست بررسی و مطالعه مسائل و نیازهای مهم کشور شامل «بهبود صادرات، محدودیت در واردات جهت حمایت از تولیدات داخلی، ادامه انحصار دولت در تجارت خارجی، انتخاب روشی برای صنعتی کردن کشور، تهیه قانون کار، تهیه نقشه پنج ساله شهرسازی، تهیه طرح قانونی حداقل معاش زندگی کشاورزان، تهیه طرح تقسیم و فروش اراضی دولتی به منظور آزمایش ایجاد طبقه خرده مالک (متوسط)، تهیه آب کافی برای افزایش تولید بخش کشاورزی، تهیه نقشه توسعه راه آهن، افزایش بهره برداری از ثروت های تحت الارضی و گسترش بازارهای خارجی آنها» را در دستور کار خود قرار دهد و طرح های لازم را برای آنها

تهیه نماید. در این جلسه، نخست وزیر، شورای عالی اقتصاد به دبیری علی امینی را مأمور تهیه یک برنامه پنج ساله با توجه به مسائل و نیازهای فوق الذکر کرد. قوام همچنین اعلام کرد که تحمیل تمام هزینه برنامه به یک نسل عادلانه نیست و باید هزینه برنامه را با دریافت وام و پرداخت اصل و فرع آن از عواید برنامه، تامین کرد (بانک ملی، شماره ۸۱،ص۳۳). پیرو درخواست ۱۲ اسفند ۱۳۲۴ ابتهاج، کمیسیونی به همین منظور در وزارت دارایی تشکیل شد که ابتهاج به تشریح نظرات خود در مورد لزوم داشتن برنامه برای کشور پرداخت. حاصل کار این کمیسیون، تهیه پیشنهاد نامه ای بود جهت تهیه و تنظیم برنامه اصلاحی کشور که در ۱۲فروردین ۱۳۲۵ تقدیم هیات دولت شد (ابتهاج، صص۳۱۰ ۳۰۰).

به دنبال آن در جلسه ۱۷ فروردین ۱۳۲۵، هیات وزیران با بررسی پیشنهاد ۱۲ فروردین وزارت دارایی، تشکیل هیاتی به نام «هیات تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» را با انتخاب و ریاست وزیر دارایی (مرتضی قلی بیات) تصویب کرد (بانک ملی، شماره ۸۱، صص۵۱ ۳۲). هیات در اولین جلسه خود در ۲۵ فروردین سال ۱۳۲۵، تصمیم گرفت با کمک سازمان ها و وزارتخانه ها اقدام به تهیه برنامه مقدماتی کند. به همین منظور با اعزام کارشناسان متخصص خود به وزارتخانه ها و انجام فعالیت های فشرده توانست گزارش خود را در پایان خرداد ۱۳۲۵، زیر عنوان «برنامه هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور»، به هیات دولت ارائه کند.

رییس دولت وقت (قوام) این برنامه را مقدماتی و خام تلقی کرد و در پی آن، هیات وزیران در ۱۹ مرداد ۱۳۲۵ جلسه ای برای بررسی برنامه های هفت ساله عمرانی و اصلاحی کشور، تشکیل داد که در مصوبه این جلسه آمده است: «برای رسیدگی به برنامه تنظیمی که به وسیله هیات تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی کشور به هیات دولت تقدیم گردیده، برای تهیه برنامه قطعی، هیاتی به اسم «هیات عالی برنامه و یا سازمان» برای انجام وظایف تشکیل گردد». اهم وظایف هیات عالی برنامه و یا سازمان که ۵ کمیسیون از بخش های مختلف شامل«بهداشت فرهنگ دانشگاه»، «کشور جنگ خارجه»، «کشاورزی پیشه هنر»، «راه پست و تلگراف» و «دارایی بازرگانی و شرکت های دولتی» در آن پیش بینی شده بود، شامل موارد زیر عنوان شده است: (بانک ملی، شماره ۸۳، ص ۳۱۴).

مطالعه و بررسی لایحه دولت با تشکیل کمیسیون برنامه مجلس که مشرف نفیسی، ابتهاج و تعداد دیگری از هیات عالی برنامه نیز در آن حضور داشتند، از ۱۹ اردیبهشت ۱۳۲۷ شروع شد (بانک ملی، شماره۹۸ ص ۷۳۵). هیات دولت در ادامه تلاشش، در۵ مهرماه سال ۱۳۲۷ برای تهیه آمار و اطلاعات لازم و سرعت بخشیدن به امور تهیه برنامه، هیات عالی برنامه را منحل و اقدام به تاسیس نهادی به نام «سازمان موقت برنامه» کرد. برای ریاست این سازمان موقت، وزیر دارایی دولت قبلی و فعال در فرآیند برنامه، دکتر حسن مشرف نفیسی انتخاب و مسوول تهیه برنامه مقدماتی شد. (بانک ملی، شماره ۹۶، صص۴۰۲). پس از تغییر دولت حکیمی و به دنبال تصمیم هیات دولت جدید (عبدالحسین هژیر) در جلسه شهریور ماه ۱۳۲۷ جهت اطلاع از نظر کارشناسان و متخصصان جهانی در باره برنامه و استفاده از نظر آنها جهت رفع نواقص برنامه ای که در دست تهیه بود، به ابوالحسن ابتهاج، نماینده ایران که در جلسه مجمع عمومی بانک جهانی در واشنگتن در سپتامبر ۱۹۴۸حضور داشت، ماموریت داده شد به همراه سفیر ایران در واشنگتن (علاء) بنا به توصیه بانک جهانی با شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار (Consultants Incorporatet Overseas) قراردادی را جهت استفاده از خدمات تخصصی آنها تنظیم و منعقد کند. قرارداد تنظیمی زیر عنوان «قرارداد خدمات تخصصی» در ۲۵ مهرماه ۱۳۲۷ (۷ اکتبر ۱۹۴۸) بین طرفین امضا شد. شرکت مهندسین مشاوره ماوراء بحار (O.C.I) یک گروه مهندس مشاور توانمند و با تجربه بود که از ۱۱ شرکت مهندسی در ژوئن ۱۹۴۷ بنا به درخواست دولت آمریکا برای مطالعه کامل صنایع ژاپن جهت بازسازی پس از خرابی های ناشی از جنگ دوم ایجاد شد

(بانک ملی، شماره ۹۶، صص ۵۰۷). اولین گروه اعزامی شرکت مشاور در ۲۴ آبان ۱۳۲۷ شامل ۵ نفر از مدیران و کارشناسان آن شرکت وارد ایران شدند و در ادامه تعداد آنها به۳۰ نفر افزایش یافت. فعالیت مهندسین مشاور شامل بازدید از بعضی نواحی، کارخانجات و مزارع کشاورزی، بررسی زندگی مردم و مطالعه اوضاع اقتصادی ایران تا ۱۱ آذر ۱۳۲۷ ادامه یافت و گزارش آنها در ۲۲دیماه ۱۳۲۷ تحویل دولت جدید (محمد ساعد مراغه ای) شد. مهم ترین نکات گزارش مشاور شامل این موارد است: وجود امکان بهبود درآمد کشور و کم اهمیت بودن قروض دولت، دور بودن اقتصاد ایران از اقتصاد آزاد (دولتی بودن قسمت های مهم اقتصاد ایران، تمرکز بیش ازحد امور سیاسی و اقتصادی در تهران)، عدم حس مسوولیت نزد طبقه حاکم، فساد اداری، بدوی بودن سیستم کشاورزی و دامپروری، کوچک و کم اهمیت بودن طبقه متوسط و بزرگ بودن طبقه فقیر، پایین بودن سطح بهداشت عمومی، پایین بودن سطح آموزش. همچنین در گزارش مشاور توصیه هایی در مورد اصلاحات عمیق در سیستم مالیاتی، انعطاف پذیر کردن برنامه جهت تغییرات احتمالی به دلیل طولانی بودن دوران برنامه و سپردن مدیریت برنامه به دست افراد لایق و درستکار (بانک ملی، شماره ۹۸، ضمیمه، صص ۹۸ ۱۰۳). تلاش در کمسیون برنامه مجلس با بهره گیری از گزارش مشاوران (O.C.I) و کمک سازمان موقت برنامه برای تهیه برنامه نهایی ادامه یافت. برنامه مقدماتی رئوس، سر فصل ها و کلیات برنامه را مشخص می کرد؛ ولی برای قابل اجرا شدن برنامه، نیاز به یک برنامه تفصیلی گسترده بود تا طرح ها و پروژه های هر بخش برنامه را براساس معیارهای فنی اقتصادی انتخاب و محل تامین و هزینه کردن اعتبارات برنامه را مشخص کند. تهیه برنامه تفصیلی نیاز به متخصصین کارآزموده و آمار و اطلاعات کافی داشت که هیچ کدام در ایران آن زمان موجود نبود و دولت ایران (محمد ساعد) بار دیگر مجبور به استخدام مشاور خارجی شد. برای تهیه برنامه تفصیلی بار دیگر از شرکت مهندسین مشاور ماوراء بحار (O.C.I)تقاضای همکاری شد. قرارداد دوم در ۱۲ بهمن ۱۳۲۷ جهت تهیه برنامه تفصیلی بین طرفین منعقد شد. به موجب این قرارداد گروه مشاور متعهد شد برای تهیه برنامه تفصیلی در حدود لایحه مصوب در کمیسیون مجلس شورای ملی به سازمان موقت برنامه کمک کند. بر اساس قرارداد، شرکت مشاور متعهد شد ظرف مدت سه ماه از تاریخ عقد قرارداد درباره دستگاه های صنعتی، کشاورزی، امور اجتماعی، فرهنگی و اجتماعی، بهداشتی، امور شهری و آبیاری، بررسی های کامل به عمل آورد و یکماه پس از تکمیل مطالعات محلی، نظر و پیشنهادهای خود را طی گزارشی مخصوص به سازمان موقت برنامه تسلیم کند (همان). اما در عمل به دلیل وجود موانع، گزارش ابتدایی مشاوران ماوراء بحار پس از ۴ ماه و گزارش نهایی آنها خیلی دیر و در مهرماه ۱۳۲۸ پس از تصویب برنامه، در اختیار سازمان موقت برنامه قرار گرفت و در تهیه لایحه نهایی برنامه مورد استفاده واقع نشد (مشرف نفیسی، ۱۳۲۶، ص ۵ ۱).

با تلاش مستمر کمیسیون برنامه مجلس در مطالعه، بررسی و انجام اصلاحات در لایحه ۱۴ اردیبهشت ۱۳۲۷ دولت، گزارش نهایی برنامه هفت ساله در تاریخ ۴ شهریور ۱۳۲۷ آماده شد و پس از مطالعه، بازبینی و انجام اصلاحات مجدد، لایحه نهایی برنامه تهیه شد و در بهمن ماه ۱۳۲۷ به صحن علنی مجلس شورای ملی آمد و توسط مخبر کمیسیون برنامه مجلس (شهاب خسروانی) برای استماع نمایندگان قرائت شد. لایحه نهایی برنامه در شش فصل (کشاورزی راه صنایع و معادن نفت پست،تلگراف و تلفن اصلاحات اجتماعی و شهرسازی) و ۱۵ ماده و با جمع اعتبارات ۲۱میلیارد ریال و برای اجرا در مدت هفت سال تنظیم شده بود (بانک ملی، شماره ۹۸، صص۷۵۰ ۷۳۵).

نکته قابل ذکر آنکه، نقش سازمانی که متولی برنامه باشد، همواره نزد تهیه کنندگان برنامه از اهمیت و حساسیت زیادی برخوردار بوده است. در متن اولیه برنامه هفت ساله عمرانی که توسط مشرف نفیسی (گزارش مشرف نفیسی) به دولت ارائه شد و مبنای برنامه مصوب قرار گرفت، در مورد این سازمان آمده است: لازم است «۱ سازمان مستقلی که تابع تحولات سیاسی نباشد، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه ایجاد شود.... باید این سازمان از هر نوع عمل اجرایی مستقیم احتراز کند تا جنبه یک وزارتخانه یا یک دستگاه فوق وزارتخانه ها یا دولت مستقلی در داخل دولت پیدا نکند..... باید بیشتر مداخله آن جنبه مطالعه و شور و نقشه کشی و تدوین مقررات و راهنمایی و هماهنگ کردن عملیات دستگاه های اجرایی و نظارت در اجرا و پرداخت هزینه باشد. ... عملیات اجرایی به عهده وزارتخانه یا بنگاهی خواهد بود که تا کنون عملیات متشابه انجام می داده است. در مواردی که چنین دستگاهی وجود نداشته باشد، بنگاه مخصوص برای انجام این مقصود مجزا از سازمان برنامه ایجاد خواهد شد» (مشرف نفیسی، ۱۳۲۶، ص ۴۵ ۴۸).

همچنین در برنامه مصوب، بیش از نیمی از مواد برنامه (ماده ۸الی ۱۵) ناظر بر ایجاد نهادهای لازم برای هدایت، اجرا، نظارت، اصلاحات سازمانی، حقوقی، مالی و تسویه حساب های برنامه است. در ماده ۸ و ۹ برنامه پیش بینی شده است که سازمان مستقلی که دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی باشد، به اسم «سازمان برنامه» برای مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه عمرانی کشور تاسیس شود. در ماده ۹ برنامه، تشکیلات سازمان برنامه و نحوه عزل و نصب مسوولین سازمان برنامه پیش بینی شده است. بر اساس طراحی صورت گرفته در این ماده، سازمان برنامه دارای سه رکن است که عبارتند از (بانک ملی، شماره ۹۸،صص ۵۵۰ ۵۴۹):

▪ شورای عالی مرکب از ۷ نفر عضو که به پیشنهاد دولت و به موجب فرمان برای مدت برنامه منصوب می شوند.

▪ هیات نظارت مرکب از ۶ نفر عضو که توسط مجلس از فهرست ۱۸ نفری دولت برای ۲ سال انتخاب می شوند.

       
   

   



            تهیه و تنظیم: محمدصادق جنت   


            روزنامه دنیای اقتصاد