ضرورت وجود شورای نگهبان    

برای ارزیابی ضرورت یا عدم ضرورت وجود شورای نگهبان، ابتدا می بایست اجمالاً کارآیی قانونی و نقش مورد انتظار از شورای نگهبان را دانست. با مراجعه مستقیم به قانون اساسی، پی می بریم که بحث پیرامون شورای نگهبان، در فصل ششم قانون اساسی و ضمن مباحث پیرامون قوۀ مقننه ملحوظ شده و به طور مشخص اصول 91 تا 99 قانون اساسی به «شورای نگهبان اختصاص یافته است. البته از آن جهت که شورای نگهبان، یکی از نهادهای عالی نظام محسوب می شود، ضمناً اصول دیگری از قانون نیز به تکرار از« شورای نگهبان و صلاحیتها و اختیارات آن» مطالبی به چشم می خورد که درک درست مطلب، منوط به استناد مستقیم به آنهاست و در ادامه این مقاله، به طور گسترده به آن توجه خواهیم کرد.

در مجموع بر اساس اصول قانون اساسی ، چندین رسالت و نقش اساسی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده که از بین آنها سه نقش مهمتر است و رابطه تام با بحث ما دارد.

1ـ تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با«احکام اسلام» و «اصول قانون اساسی».

2ـ تفسیر قانون اساسی.

3ـ نظارت بر انتخابات (اعم از انتخابات خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و هرگونه مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی).

وظیفه اول: اصل 91 قانون اساسی چنین است:

«به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی، از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می شود:

1ـ شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است.

2ـ شش نفر حقوقدان ، در رشته های مختلف حقوقی از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می شوند و با رأی مجلس انتخاب می گردند.»

اکنون باید به اصل سؤال پاسخ دهیم که آیا ضرورتی بر این وظیفه و نقش مترتب هست یا نه؟ چ لزومی دارد که نهادی در کشور به رسمیت شناخته شود که وظیفه تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس با «احکام اسلام» و «اصول قانون» باشد؟ آیا تصویب نمایندگان مردم، کافی نیست؟ مجلس شورای اسلامی، متشکل از نمایندگانی است که با انتخاب مردم، وظیفه قانونگذاری را عهده دار      شده اند، چه لزومی دارد که مصوبات مجلس، از فیلتر «شورای نگهبان» عبور کند؟ مضافاً ، مگر تعیین صلاحیت کاندیداهای مجلس شورای اسلامی بر عهده «شورای نگهبان» نبوده است؟ پس نمایندگانی که بر کرسی های مجلس جلوس کرده اند، اولاً تأیید صلاحیت شورای نگهبان را دارند و ثانیاً رأی مردم را. آیا همین کافی نیست که نظام به عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام اسلام و اصول قانون اساسی اعتماد کند؟

پاسخ: قانون اساسی، به تکرار اذعان دارد که نظام جمهوری اسلامی، نظامی مبتنی بر احکام و دستورات دین مقدس اسلام است. خود قانون اساسی نیز از احکام اسلام نشأت گرفته است.بدین ترتیب لازم می آید که در چنین کشوری، یک مرجع کارشناسی و نخبه وجود داشته باشد تا کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی را از جهت کنترل و از اجرای قوانینی که با احکام دینی و اصول قانون اساسی مغایرت دارند، پیشگیری کند.

نمایندگان مجلس شورای اسلامی ، گرچه واجد صلاحیتهای لازم برای عضویت در مجلس هستند و شورای نگهبان ، صلاحیت آنان را تأیید کرده و گرچه از پشتوانه رأی مردم نیز برخوردارند ، اما تأیید صلاحیت آنان و رأی مردم، صرفاً متوجه صلاحیتهای دینی، اخلاقی و سیاسی و محبوبیت و مقبولیت ملی بوده و لااقل مستقیماً شامل صلاحیتهای فقاهتی و علمی در زمینه شریعت اسلام و صلاحیتهای حقوقی و کارشناسی قانون در زمینه اصول قانون اساسی نمی شود.

به عبارت دیگر، بر اساس قانون، مناط تأیید صلاحیت کاندیداهای مجلس شورای اسلامی، فقیه بودن و یا حتی کارشناس دینی و حقوقدان یا حتی کارشناس مسائل حقوقی بودن و حتی تحصیلات عالیه و تخصصی داشتن و... نیست، بلکه صرفاً صالح بودن از حیث اخلاق و عملکرد سیاسی و برخورداری از محبوبیت منطقه ای یا ملی ، مناط راهیابی به مجلس است. طبعاً مصوبات چنین مجلسی می بایست توسط نهادی که از خبر ویت فقاهتی و دینی و همچنین حقوقی و قانون شناسی برخوردار باشد، کنترل شود.

اصل اول قانون اساسی تصریح می کند که «حکومت ایران، جمهوری اسلامی است که ملت ایران بر اساس اعتقاد دیرینه اش به حکومت حق و عدل قرآن ... به آن رأی مثبت داد» در این اصل ، اسلامی بودن نظام مورد تأکید قرار گرفته است. با این حال اصل چهارم تأکید می کند که «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی ، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی ، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر، بر عهده فقهای شورای نگهبان است.» با این وجود باز هم اصل دوازدهم قانون اساسی تصریح می کند که «دین رسمی ایران، اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است و این اصل الی الابد غیر قابل تغییر است...»

از مجموعه این اصول نتیجه می گیریم که می بایست الزاماً احکام دین مقدس اسلام، بر کلیه قوانین و مقررات و راهکارها و... در کشور حاکم باشد و این مبنای اصلی نظام جمهوری اسلامی و قانون اساسی است. پس خود قانون اساسی نیز مباینتی با احکام اسلام و قرآن نداشته، بلکه یک طرح مدون برای تسهیل تحقق و اجرای احکام دینی است. 

بدین ترتیب وجود یک مرجع صالح که اعضای آن اولاً اسلام شناس و فقیه و ثانیاً از خبر ویت حقوقی و تسلط علمی بر قانون اساسی برخوردار باشند، برای پیشگیری از هرگونه انحراف و تخلف از احکام شریعت مقدسه و اصول قانون اساسی، نه تنها معقول بلکه الزامی و اجتناب ناپذیر است. بدیهی است که مجلس شورای اسلامی، با وجود صلاحیتهای شاخصی که دارد، عالمانه و از روی قصد و  عمد ، قوانین مغایر با اسلام و قانون اساسی وضع نمی کند ، بلکه وضع احتمالی و غیر متعمدانه چنین قوانینی، ممکن است در اثر ضعف در کارشناسی دین و قانون اساسی، به طور طبیعی حادث شود. لذا قانون اساسی علاوه بر اصل 91، در اصل 4 نیز تصریح می کند که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات کشور با اسلام و قانون اساسی بر عهده فقهای شورای نگهبان است. مضافاً، اصل 4 و اصل 91، مفسر حقیقی است که در اصل 57 قانون اساسی، پی ریزی شده است.

اصل پنجاه و هفتم می گوید:

«قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت، بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند...»

در این اصل، اشراف ولایت مطلقه امر و امامت امت بر هر سه قوه تصریح شده و اذعان می دارد که اعمال نیرو و انجام وظیفه توسط هر سه قوه ، تحت نظر ولی امر امکان پذیر است. بدون وجود شورای نگهبان که فقهای آن منصوب از ناحیه رهبری هستند ، اشراف رهبری بر قوه مقننه موضوعیتی ندارد. به عبارت دیگر اصل 57 قانون اساسی و اشراف رهبری بر قوه مقننه، از طریق نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس، از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی اعمال می شود زیرا مطابق اصل 57 ، سه قوه بدون نظر و نظارت رهبری، صلاحیت اعمال ندارند و مشروعیت خود را برای احراز مسؤولیت و انجام وظیفه، از رهبری کسب می کنند.

پس مجموع اصول قانون اساسی، به سان وجود واحدی است که وحدتش مرهون رابطه تنگاتنگ و ارگانیک اجزای نهادینه آن می باشد و این همان مفهوم«ولایی بودن» نظام اسلامی ماست. ولایت بسان روحی است که اجزا و ذرات مستقل نظام اسلامی را تشخیص واحد و حیات و ارتباط ارگانیک می بخشد.

قانون اساسی مرجع تفسیر را مشخص کرده است

در بخش نخستین این مقاله ، بررسی ضرورت وجود شورای نگهبان از طریق کاوش پیرامون کارآیی قانونی و نقش مورد انتظار این نهاد، از منظر قانون اساسی و با تکیه بر استدلال عقلی پرداختیم.

اکنون این سؤال پیش می آید که آیا وجود چنین نهادی، فقط در نظام جمهوری اسلامی ایران تدارک دیده شده و یا اینکه در سایر نظام های سیاسی عالم نیز چنین نهادهایی وجود دارد؟ به عبارت دیگر آیا شورای نگهبان صرفاً ناشی از حکومت جمهوری اسلامی است و یا اینکه سایر نظامهای سیاسی نیز وجود نهادی را ضروری می دانند و وجود آن علمی است؟

پاسخ این است که نظامی را در دنیا نمی شناسیم که چنین فیلتری نداشته باشد. حتی نظام های غربی که ادعای دموکراسی دارند نیز چنین نهادی را تدارک دیده اند. در آلمان که سیستم حکومتی آن فدرال است، مطابق قانون اساسی، دادگاهی به نام « دادگاه قانون اساسی» وجود دارد که عدم مبانیت قوانین مصوب مجلس کشور را با قانون اساسی بررسی می کند؛ در انگلستان این کار به عهده دیوانعالی کشور گذاشته شده است؛ در آمریکا نیز عدم مغایرت مصوبات کنگره آمریکا با قانون اساسی کشور ، توسط قوه قضائیه بررسی می شود؛ و...

به هر حال این یک اصل پذیرفته شده در دنیاست و ما معتقدیم شکلی که در ایران اجرا می شود ، بهتر از بسیاری از کشورهاست زیرا شورای نگهبان نه جزئی از قوه مجریه و نه جزئی از قوه قضائیه بلکه یک نهاد مستقل است که بدون تأثیرپذیری از رقابتهای بین قوای کشور، عدم مغایرت مصوبات با احکام اسلام و اصول قانون اساسی را عالمانه بررسی می کند.

ممکن است این اشکال طرح شود که این خود، نوعی قانونگذاری است . در پاسخ باید گفت :

اصل 94 قانون اساسی می گوید:

«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند...»

بر طبق این اصل، شورای نگهبان نمی تواند در مصوبه مجلس دست ببرد بلکه فقط اجازه دارد که مغایرت را به مجلس اعلام نماید تا خود مجلس ، در مصوبه تجدیدنظر کند. پس  ش.رای نگهبان یک مرجع قانونگذاری نیست و فقط پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی را بر عهده دارد.

اصل 93 قانون اساسی می گوید:

«مجلس شورای نگهبان، بدون وجود شورای نگهبان ، اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب 6 نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان».

مطابق این اصل اعتبار قانونی مجلس شورای اسلامی، منوط به وجود شورای نگهبان است اما فقط دو دسته از مصوبات مجلس، نیاز به تأیید شورای نگهبان ندارد: 1ـ تصویب اعتبار نامه های نمایندگان 2ـ انتخاب 6 نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.

وظیفه دوم: تفسیر قانون اساسی

دومین وظیفه شورای نگهبان ، تفسیر قانون اساسی است. مطابق اصل 98 قانون اساسی ، این رسالت و نقش بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است. اصل 98 می گوید:

«تفسیر قانون اساسی ، به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»

مطابق این اصل ، تنها مرجع صالح برای تفسیر قانون اساسی، شورای نگهبان است، یعنی اگر هر نهادی در کشور، بر سر نحوه اجرای قانون اساسی به خاطر اختلاف نظر و سلیقه در تفسیر قانون، دچار تردید و سر درگمی شد، می بایست به تفسیر شورای نگهبان مراجعه کند و فقط این تفسیر حجیت دارد. اکنون این سؤال مطرح می شود که چه ضرورتی در این نقش و وظیفه قابل تصور است؟ آیا بهتر نبود که هر نهادی در نظام سیاسی کشور، مطابق برداشت خود از قانون اساسی انجام وظیفه می کرد؟ پاسخ این سؤال ، بدیهی است و نویسنده این مقاله را از توضیح زیاد بی نیاز می کند. اختلاف سلیقه، امری طبیعی و بلکه لازم است. این اختلاف از لوازم رشد و ارتقاء فکری جامعه محسوب می شود، اما وحدت مدیریت سیاسی ، ایجاب می کند که با وجود، تفسیرها و برداشتها و و سلیقه های مختلف، سرانجام یک برداشت که با مبانی فکری و مصالح اجتماعی تطابق بیشتری داشته باشد، به مورد اجرا در آید، در غیر اینصورت هرج و مرج اجتناب ناپذیر خواهد بود. در هر سیستمی که اصل مدیریت به رسمیت شناخته شده باشد، وحدت عمل و یکپارچگی برنامه ها، مبنای اصلی حفظ هویت ساختاری است. مهم این است که اختلاف تفسیرها و برداشتها، امکان طرح داشته باشد و همه بتوانند سلیقه ها و برداشتهای متفاوت خود را آزادانه بیان ومنتشر نمایند مشروط بر اینکه هدف از این انتشار، یاری رساندن به سیستم برای نیل به تصمیمیات بهتر و بالمآل بهینه سازی مدیریت باشد.

قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز مجموعه قوانینی است که مثل هر منبع مدون دیگری ممکن است با اختلاف تفسیر و برداشت مواجه گردد و هر کسی به مقتضای اندیشه و اسلوبی که پذیرفته و از آن پیروی می کند، اصل یا اصولی از قانون اساسی را به گونه ای تفسیر نماید. اگر قرار باشد که همه این برداشتها و تفاسیر، در حیطه اجرا و عمل حجیت داشته باشد قانون اساسی که میثاق ملی و محور اتحاد و یکپارچگی مردم و کشور محسوب می شود، خود به عاملی برای بروز اختلافها و هرج و مرج تبدیل خواهد شد.

اینجاست که وجود نهادی متشکل از مبرزترین شخصیتهای علمی و ارزشی و حقوقی که از نظر اخلاقی نیز امانتدار و عادل باشند، برای ارائه تفسیری واحد از قانون اساسی، ضرورت می یابد. بدیهی است اعضای شورای نگهبان با ویژگیهایی که باید براساس قانون حائز باشند، بادر نظر گرفتن همه تفسیرها و برداشتهای مطرح شده از شرع و قانون اساسی، سرانجام با جمع بندی عالمانه و امانتدارانه، به تفسیر اصول قانون اساسی مبادرت می ورزند. مهم این است که همه کسانی که پایبند قانون اساسی هستند و قانونگرایی را وجهه نظر و همت خود قرار داده اند مطابق نص قانون، تفسیر شورای نگهبان را که در واقع، خود قانون خواهد بود بپذیرد و حتی اگر مطابق سلیقه و برداشت آنها نباشد در عمل و اجرا بدان پایبند باشند.

بنابراین همه اجزای نظام اعم از قوه مقننه و قوه قضائیه و قوه مجریه و سایر نهادها و ارگانهایی که در مجموعه نظام به رسمیت شناخته شده اند، الزاماً مطابق قانون می بایست بر اساس تفسیر شورای نگهبان از قانون اساسی عمل کنند و در موقع بروز هرگونه اختلاف برداشت و یا حتی ابهام، از این نهاد عالی استعلام تفسیر نمایند.

برای مثال، اصل 113 قانون اساسی می گوید:

«پس از مقام رهبری، رئیس جمهور، عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسؤولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، برعهده دارد.»

در این اصل ، مسؤلیت اجرای قانون اساسی، بر عهده رئیس جمهور نهاده شده است. بدیهی است که بین این اصل و اصل 98 هیچ گونه تعارضی وجود ندارد زیرا مسؤولیت اجرا ، غیر از مسؤولیت تفسیر قانون اساسی است. تنها مرجع صالح برای تفسیر قانون اساسی، شورای نگهبان است و ریاست جمهوری می بایست بر اساس نص قانون اساسی، تفسیر شورای نگهبان را در عرصه اجرا معیار و مأخذ نهایی و قطعی قرار دهد و قانون اساسی را اجرا کند.

ما باز هم در باب مسؤولیت و وظیفه دوم، در بخشهای بعدی مقاله، سخن خواهیم گفت.

وظیفه سوم: نظارت بر انتخابات

از مهمترین وظایف شورای نگهبان ، نظارت بر انتخاباتی است که در ایران برگزار می شود. اصل 99 قانون اساسی می گوید:

«شورای نگهبان، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»

اصل لزوم نظارت بر انتخابات، اجماع عقلاست و لااقل کسی را نمی شناسیم که خود «نظارت» را نفی کند. این نظارت در همه جای دنیا و به ویژه درکشورهایی که مدعی دموکراسی هستند، با جدیت اعمال می شود. در این گونه کشورها که توسعه سیاسی به مفهوم حق مشارکت ملی از طریق فعالیتهای حزبی تعریف می شودــ نظیر فرانسه و آمریکاــ نظارت آنچنان فراگیر و عمیق است که در هر مراجعه به آرای عمومی، سرانجام همه کسانی که مورد نظر حاکمیت هستند، انتخاب می شوند . به عبارت دیگر حاکمیت از مردم به عنوان ابزاری برای تثبیت و استقرار ارکان نظام، متناسب با سیاستهای دیکته شده خود استفاده می کند. در نظامهای حزبی، احزاب در واقع چارچوب و استوانه های حاکمیتند و کاندیداتوری برای احراز پست ریاست جمهوری و یا کرسیهای مجلس ، فقط از طریق احزاب ممکن است و بدین ترتیب رقابتهای غلیظ حزبی، آن چنان ذهن و فکر مردم را اشغال می کند و حس آزادی بیان و اندیسه را به مردم منتقل می نماید که این از این جهت ارضا شوند و به هر حال هر شهروند کشور، به یکی از چند گرایش حزبی موجود تمایل پیدا می کند.

مهمترین هنر حاکمیت در این گونه حکومتها، تولید و ترویج اندیشه است و سرانجام حاکمیت با استفاده کلان از تکنولوژی تبلیغ که در اختیار دارد، ذهن و فکر مردم را در جهت اندیشه هایی که خود تولید کرده است، سمت می دهد و آرام و بی دغدغه به اهداف خود می رسد. سیستمهای دموکراتیک سیاسی در دنیای غرب، اعم از دو یا سه و یا چهار حزبی از این جمله اند، چنانچه گفته شد اعمال نظارت در این گونه سیستمها کاندیداتوری حزبی است.

در سیستم حکومتی فرانسه که بیش از همه ادعای دموکراسی دارد، کاندیداتوری منفرد برای حضور در رقابت انتخاباتی ریاست جمهوری مشروط به ارائه 1000 امضا از شخصیتهای معتبر کشور که ضمناً از چهره های حزبی و وابسته به حاکمیت هستند می باشد و در مورد کاندیداتوری منفرد برای کجلس، ارائه 500 امضا کافی است. آیا این اعمال نظارت نیست؟

دولت نمی تواند خواستار تعطیل قانون اساسی شود

اکنون اصل 99 قانون اساسی و ارائه برداشتهای بسیار متفاوت از آن، بحث گرم محافل و جریانات و جناحهای سیاسی کشور و مطبوعات وابسته به آنهاست. همه بحثها به تفسیری بر می گردد که شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی ارائه کرده است. تفسیر شورای نگهبان از این اصل چنین است:

«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی، استصوابی و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.»

این تفسیر شورای نگهبان ، در قانون انتخابات مصوب مجلس شورای اسلامی نیز مورد تأیید و تقویت قرار گرفته است. در آنجا، نظارت شورای نگهبان، «عام و در جمیع مراحل انتخابات» تلقی شده که در این صورت، شامل تشخیص و تأیید صلاحیت ئاوطلبان حضور در رقابت انتخاباتی نیز می باشد.

علت اصلی بروز مخالفت و انتقاد از تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل 99 قانون اساسی ، صرفاً نگرانی برخی از جریانات در خصوص جلوگیری از کاندیداتوری عده ای از داوطلبان برای ورود به مجلس شورای اسلامی می باشد.

سه مطلب را در اینجا می بایست مورد بحث قرار دهیم:

الف ـ اعتبار تفسیر شورای نگهبان از اصل 99

ما در گذشته، اصل 98 قانون اساسی را عیناً یادآور شدیم. بر اساس این اصل ، تنها مرجعی که صلاحیت تفسیر قانون اساسی را دارد شورای نگهبان بوده و مطابق آئین نامه داخلی این شورا، هرگاه شورای نگهبان ، تفسیر هر یک از اصول قانون اساسی را لازم بداند می تواند ضمن ارائه تفسیر ، آن را برای اجرا به طور علنی، ابلاغ و اعلام نماید.

بنابر این اگر کسی ادعا کند که تفسیر شورای نگهبان معتبر نبوده و دو قوه مجریه و مقننه ملزم به رعایت آن نیستند، به نص قانون اساسی، این ادعا محکوم بوده و مغایر اصل 98 قانون اساسی است. اگر کسی بگوید که اعتبار تفسیر شورای نگهبان، منوط به تصویب مجلس شورای اسلامی است، می گوییم که این ادعا فاقد هر گونه مبنای قانونی و ضمناً مخالف سلسله مراتبی است که در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده است. اگر اصل 98 قانون اساسی و یا هر اصل دیگری تصریح کرده بود که تفسیر شورای نگهبان از اصول قانون اساسی ، وقتی معتبر است که این تفسیر به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، ادعای یاد شده موضوعیت می یافت ، اما نص قانون اساسی آن است که «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»

نکته دوم که پیش از این به آن اشاره کردیم، بحث سلسله مراتب قانونی است.

شورای نگهبان، شورای ناظر بر مصوبات مجلس محسوب می شود و چطور ممکن است که اعتبار مصوبات شورای نگهبان، منوط به تصویب مجلس شورای اسلامی باشد؟! آن هم وقتی که قانون با کمال صراحت، تصویب تفسیر شورای نگهبان را از اصول قانون اساسی، صرفاً منوط به رأی سه چهارم اعضای شورای نگهبان دانسته است.

البته از آنجا که فقهای شورای نگهبان، منصوب از ناحیه رهبری هستند به قرینه اشراف رهبری بر شورای نگهبان و مضافاً ولایت مطلقه ای که اصل 57 قانون اساسی برای رهبری قائل شده است،       می توان گفت که شورای نگهبان ملزم به پاسخگویی در قبال مقام معظم رهبری هستند.

رهبری نظام بر اساس تشخیص قانونمند مجلس خبرگان رهبری که بر آمده از وفاق ملی است، شخصیتی عالم و عادل بوده وبهترین چهره ای است که می تواند در شرایط کنونی، نظام اسلامی را هدایت کند و فقهای شورای نگهبان هم که می بایست اولاً فقیه زمان شناس و ثانیاً عادل باشند، از ناحیه امام و چنین رهبری منصوب شده اند و حقوقدانان این شورا نیز با تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی که منتخب مردمند، عضویت شورای نگهبان را احراز کرده اند.

بنابراین شورای نگهبان متشکل از برترین چهره های فقهی و اخلاقی و حقوقدان بوده و هرگز از باب تعصب و لجبازی و عنادورزی، به ارائه تفسیر مبادرت نمی کند.

بنابراین اگر معتقدیم که تفسیر شورای نگهبان ، به دلایلی صحیح نیست، می بایست که با ارائه منطقی و عالمانه دلایل خود، شورای نگهبان را به عدول از تفسیر قبلی و رسیدن به تفسیر جدید متقاعد کنیم.

ما در ادامه ثابت خواهیم کرد که عقلاً و قانوناً، نظارت مذکور در اصل 99 ، صرفاً استصوابی بوده و تنها مرجع صالح برای تشخیص و تأیید صلاحیت داوطلبان انتخاباتی شورای نگهبان می باشد. اما ذکر این نکته خالی از لطف نیست که قطعاً دولت محترم جمهوری اسلامی، واقف به اصول قانون اساسی هستند. پس تسلیم لایحه حذف نظارت استصوابی و یا به عبارتی لایحه اصلاح قانون انتخابات به مجلس، با وجود تفسیری که شورای نگهبان از اصل 99 ارائه کرده است، عجیب و شگفت آور        می باشد. علم دولت محترم به وظیفه قانونی شورای نگهبان، در خصوص ارزیابی مصوبات مجلس شورای اسلامی از جهت عدم مغایرت با احکام اسلام و اصول قانون اساسی، کافی است تا دولت محترم را از تسلیم چنین لایحه ای باز دارد.

قانون عادی چه می گوید؟

پیش از این نتیجه گرفتیم که بنابر اصل 98 قانون اساسی، تفسیری که شورای نگهبان از اصل 99 ارائه کرده در مقام اجرا، حجیت تام دارد.

ب ـ مبانی حقوقی تفسیر شورای نگهبان از اصل 99

پرسش دوم، مبانی حقوقی تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 را مورد توجه قرار می دهد.

مقام معظم رهبری تصریح داشتند که مخالفت با نظارت استصوابی فاقد مبناست. مفهوم این بیانات آن است که نظارت استصوابی مبانی عقلی و حقوقی دارد و شورای نگهبان با تکیه بر چنان مبانی، چنین تفسیری ارائه کرده است.

ما در اینجا می خواهیم بررسی کنیم که آیا از منظر حقوقی، تفسیر شورای نگهبان صحیح است یا خیر؟

نظارت در لغت و اصطلاح

در لغت، نظارت را مراقبت تؤام با زیرکی و فراست معنی کرده اند و در اصطلاح ، مراقبتی است که ناظر با زیرکی و دقت بسیار در کار مأمور انجام می دهد.

به نظر ما در معنای لغوی و اصطلاحی نظارت ، حق تصرف و مداخله برای ناظر ، ملحوظ است. به عبارت دیگر نظارت، با نظر و تماشا و نگاه کردن تفاوت دارد و ناظر علاوه بر آنکه به واسطه نگاه دقیق، در جریان کار مأمور قرار می گیرد، می بایست با اعمال مراقبت هوشمندانه، کار مأمور را مطابق معیارهایی که در اختیار دارد، تنظیم نماید.

حق مداخله و تصرف برای ناظر، نزد عقلا بدیهی است اما بحث در این است که این مداخله و حق تصرف، مستقیم است یا غیر مستقیم؟ به دیگر سخن آیا حق تصرف ناظر در کار مأمور، اجرایی و عملی است و خود ناظر می تواند مأمور را از تقصیر و یا تخلف باز دارد و یا اینکه حق تصرف، صرفاً اطلاعی است؟

بر این اساس «نظارت» را به دو نوع منقسم داشته اند: 1ـ  نظارت اطلاعی یا استطلاعی2ـ نظارت استصوابی

در نظارت استطلاعی ، اطلاع دقیق ناظر از چگونگی انجام وظیفه مأمور، هدف اصلی است.

در این نوع نظارت، مأمور موظف است که مطابق قوانین، اقدامات خود را به اطلاع ناظر برساند اما ناظر حق ندارد که مستقیماً با مأمور برخورد کرده و او را مورد امر و نهی قرار دهد. بلکه حق مداخله او نیز اطلاعی است، یعنی می بایست قضاوت خود را از چگونگی انجام وظیفه مأمور، به اطلاع مرجع بالاتر برساند و مرجع بالاتر، مطابق قوانین حق مداخله مستقیم خواهد داشت. اما نظارت استصوابی، نظارتی است که در آن ناظر، حق مداخله مستقیم در کار مأمور خواهد داشت.این نوع نظارت، خود مبتنی بر حد و حدود و چگونگی حق مداخله مستقیم ناظر، به سه نوع قابل تقسیم است:

1ـ نظارت استصوابی بعدی: در این نوع نظارت، نحوه انجام وظیفه مأمور، بعد از پایان کار، توسط ناظر مورد ارزیابی قرار می گیرد و در صورتی که عمل مأمور مغایر با مقررات تشخیص داده شود، عمل او بی اثر و بی اعتبار خواهد بود اما ناظر در حین عمل، هیچگونه دخالتی در کار مأمور نخواهد کرد.

2ـ نظارت استصوابی حین عمل: در این نوع نظارت، ناظر در هر مرحله ای که عمل مأمور را مغایر با مقررات تشخیص داد، وارد عمل می شود و مأمور را از قصور و یا تقصیر و تخلف از قانون باز       می دارد.

3ـ نظارت استصوابی مطلق: در این نوع از نظارت ، مأمور، مطلقاً تحت امر ناظر عمل می کند و   می بایست تمام مراحل عملش به تأیید ناظر برسد.

در دو قسم پیشین ، ناظر یا در حین عمل مداخله نمی کرد وبعد از انجام کار اظهار نظر می نمود و یا اینکه مداخله اش در حین عمل، فقط در صورت مغایرت عمل مأمور با مقررات انجام می شد، اما دو قسم سوم ، ناظر می بایست در تمام مراحل عمل دخالت و در هر مرحله با تأیید و یا رد صحت عمل مأمور، اظهار نظر کند، بدیهی است که در این صورت، نظارت ناظر از حیث دامنه و گستره نظارت نیز، موضوع مورد نظارت را شامل می شود.

اکنون باید دو سؤال را پاسخ دهیم:

1ـ آیا از منظر قانون، نظارتی که اصل 99 قانون اساسی برای شورای نگهبان در امر انتخابات به رسمیت شناخته است، نظارت استطلاعی است یا استصوابی؟

2ـ اگر این نظارت استصوابی است، آیا از کدام نوع بعدی، حین عمل یا مطلق خواهد بود؟

اصل 62 قانون اساسی تصریح می کند که مجلس شورای اسلامی می بایست قانونی را در دو زمینه تصویب کند: یکی شرایط رأی دهندگان و داوطلبان نمایندگی مجلس و دوم کیفیت و چگونگی انجام انتخابات.

در دوره اول مجلس شورای  اسلامی ، قانونی تحت عنوان قانون انتخابات به تصویب مجلس رسیده و در آن به طور جامع، همه مسائل مبتلابه در عرصه انتخابات پاسخ داده شده است. این قانون با صراحت در چندین ماده، بر لزوم تعیین صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس توسط شورای نگهبان تصریح کرده است و مهمتر از آن، به شورای نگهبان اختیار می دهد که نسبت به متوقف کردن انتخابات در حین اخذ رأی و یا ابطال انتخابات حوزه هایی که اخذ رأی در آن مخدوش شناخته شود، اقدام نماید.

اولین قانون مصوب در مجلس، «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی»است که در مهرماه سال 1359به تصویب کمیسیون امور داخلی مجلس رسید. ماده 3 این قانون، چنین است: هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیأتهای اجرایی و انجمنهای نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی، و آنچه مربوط به صحت انتخابات می شود، نظارت خواهد کرد.»

در مادۀ 14 این قانون چنین آمده است: «نظر شورای نگهبان در مورد ابطال یا توقف انتخابات قطعی و لازم الاجراست...»

قانون مذکور، در سال 1365 در صحن مجلس مطرح شد و پس از بحث و بررسیهای بسیار، با تغییراتی به تصویب رسید.

مادۀ 3 قانون قبلی، فقط از حیث نگارش اصلاح شد و سرانجام به شکل زیر به تصویب قطعی رسید:

«هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیأتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد»

علاوه بر این قانون، قانون دیگری، تحت عنوان«قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» نیز در سال 1362 در مجلس مطرح شد و به تصویب نهایی رسید. در مادۀ 3 قانون چنین آمده است: «نظارت بر انتخابات مجلس، به عهده شورای نگهبان می باشد و این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات، جاری است»

بنابر آنچه گفتیم، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس ، صرف نظر از اصل 99 قانون اساسی و تفسیری که شورای نگهبان به واسطه اصل 98 از آن ارائه کرده است، مستند به اص 62 قانون اساسی و قوانینی که در مجلس تصویب شده، بدون کمترین تردید، از نوع نظارت استصوابی است.

آیا اینکه مطابق قانون، به شورای نگهبان اختیار داده شده است که علاوه بر تعیین صلاحیت داوطلبان، در هر مرحله ای از مراحل اجرای انتخابات که لازم ببیند، انتخابات را متوقف و یا آن را باطل اعلام کند، کمترین سنخیتی یا نظارت استطلاعی دارد؟!

بدین ترتیب در می یابیم که بین تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 قاونون اساسی و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی که مبتنی بر اصل 62 قانون بوده و در سالهای 1362 و 1365 تصویب شده است، هماهنگی و وحدت نظر تام وجود دارد.

نکته دیگری که بیان آن در اینجا خالی از لطف نیست این است که در قانون اساسی بارها واژه «نظارت» تکرار شده است و از باب «وحدت ملاک» نیز می توان نوع نظارت پیش بینی شده در موارد دیگر قانون اساسی را به تفسیر شورای نگهبان تسری داد و مبانی حقوقی چنین تفسیری را از آنها استخراج کرد.

از باب مثال، در اصل 134 قانون اساسی، نظارت رئیس جمهور بر کار وزرا مورد تأکید قرار گرفته است. قسمتی از این اصل، چنین است:

«ریاست هیأت وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد.»

اکنون می پرسیم آیا نظارت رئیس جمهور بر کار وزیران، استطلاعی است یا استصوابی؟ با در نظر گرفتن مفاد قانون اساسی و قوانین مصوب مجلس در خصوص ریاست جمهوری و هیأت دولت، قطعاً نتیجه خواهیم گرفت که نظارت مذکور استصوابی است و رئیس جمهور می تواند در کار وزرا مستقیماً دخالت کند. حال می پرسیم چگونه ممکن است کاربرد واژه «نظارت» در مواردی از قانون اساسی، ناظر بر نظارت استصوابی باشد، اما در موارد دیگر از آن نظارت استطلاعی فهمیده شود؟

دفاع امام خمینی از نظارت استصوابی شورای نگهبان

ج)چارچوب نظارت شورای نگهبان بر انتخابات

قانون اساسی، محدوده نظارت شورای نگهبان را تعیین نکرده اما بر اساس اصل 62 قانون اساسی، کیفیت انتخابات می بایست توسط قانون مصوب مجلس شورای اسلامی معین شود و چون یکی از مراحل انتخابات، تعیین صلاحیت داوطلبان و امر نظارت بر انتخابات است، شورای نگهبان می بایست در چارچوب تعیین شده توسط توسط قانون عادی، اعمال نظارت کند. بدیهی است که این نوع نظارت، از نوع «مطلق» نیست زیرا در نظارت مطلق، شورای نگهبان موظف می شد که در تمام مراحل انتخابات دخالت و در هر مرحله، با تأیید و یا رد صحت عمل وزرات کشور و سایر عوامل انتخابات، اظهار نظر کند. مضافاً نظارت استصوابی مطلق، از نظر دامنه نیز مطلق مأمور به را شامل می شد و لازمه اش این بود کهن شورای نگهبان حتی در مورد تعداد شعبه های اخذ رأی، تعیین محلهای اخذ رأی، چاپ تعرفه ها و... نیز مداخله و نظارت نماید، اما بدیهی است که شورای نگهبان در این زمینه ها مسؤولیتی بر عهده ندارد.

اما آیا نظارت استصوابی شورای نگهبان ، از نوع حین عمل بوده و یا بعدی؟ اگر مطابق مصوبات مجلس، شورای نگهبان حق داشته باشد در هر مرحله ای که عمل وزارت کشور و سایر عوامل انتخابات را مغایر با مقررات تشخیص داد، وارد عمل شود و مأمور را از قصور یا تقصیر و تخلف از قانون، باز دارد، در این صورت نظارت استصوابی شورای نگهبان، از نوع حین عمل خواهد بود. با دقت در ماده 3 قانون انتخابات مصوب سال 1362 در مجلس شورای اسلامی، در می یابیم که نظارت شورای نگهبان، «عام و در تمامی مراحل انتخابات»توصیف شده است.

ماده 14: قانون نظارت شورای نگهبان نیز که مصوب سال 1365 مجلس است، نظر شورای نگهبان را در ابطال و یا توقف انتخابات، قطعی و لازم الاجرا قلمداد می کند، بدیهی است که «نظارت در تمامی مراحل انتخابات» و همچنین اختیار «توقف انتخابات» نشانگر نظارت استصوابی شورای نگهبان در حین عمل است. اما در مورد اینکه آیا شورای نگهبان، نظارت بعدی نیز می تواند اعمال کند یا خیر؟ ماده اخیر مذکور در بالا، اختیار «ابطال انتخابات»را نیز به شورای نگهبان داده است، سایر مواد قانون فوق الذکر نیز تصریح می کند که می بایست در پایان انتخابات، صحت برگزاری انتخابات، به تأیید شورای نگهبان برسد. لذا گرچه بررسی مستند این اختیارات، با ذکر مستندات قانونی، لازم و روشنگر است، اما برای رعایت اختصار به ذکر همین نکته اکتفا می کنیم که نظارت استصوابی شورای نگهبان، مطابق قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، از نوع حین عمل و بعدی می باشد.

پیش از به پایان بردن این مقال، نکته ای که نمی توان از آن صرفنظر کرد آن است که متأسفانه این روزها جنجال آفرینی و هیاهوهای مطبوعاتی، در اذهان بسیاری از مردم و جوانان این تصویر را به وجود آورده که در زمان حیات حضرت امام (ره) شورای نگهبان نظارت استطلاعی اعمال می کرد، اما بلافاصله پس از رحلت آن بزرگوار، یکی از جناحها برای رسیدن به امیال انحصارطلبان، نظارت استصوابی را جایگزین آن کرده است.

کذب این ادعای باطل بر هر کسی که اندک اطلاعی از تاریخ 20 سال گذشته انقلاب داشته باشد، کاملاً روشن است لیکن ما به ذکر این نکته بسنده می کنیم که نظارت استصوابی از ابتدای تأسیس این شورا در دستور کار قرار گرفته و همواره اعمال شده است. بهترین دلیل بر این مدعا، دفاع صریح حضرت امام خمینی قدس سره از نظارت استصوابی شورای نگهبان می باشد.

در سال 1363 (اردیبهشت ماه) انتخابات دوره دوم مجلس شورای اسلامی برگزار شد، در پایان مرحله اول انتخابات، شورای نگهبان انتخابات را در برخی ار حوزه ها ابطال کرد. به دنبال آن جنجالها و هیاهوی گسترده ای توسط برخی جریانات سیاسی، علیه شورای نگهبان به راه افتاد و به دنبال آن حضرت امام خمینی قدس سره به صحنه آمدند و صریحاً از شورای نگهبان دفاع کردند . بخشهایی از بیانیه حضرت امام چنین است:

بسم الله الرحمن الرحیم

«چنانچه مشاهده می شود پس از انتخابات مرحله اول از دوره دوم مجلس شورای اسلامی، افرادی که نظریه شورای محترم نگهبان، در ابطال یا تأیید بعضی حوزه ها موافق میلشان نبوده دست به شایعه افکنی زده و اعضای محترم شورای نگهبان ایدهم الله تعالی را که حافظ مصالح اسلام و مسلمین هستند، تضعیف و یا خدای ناکرده توهین می نمایند و به پخش اطلاعیه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده اند غافل از آنکه پیامد چنین اعمال و جو سازیها آن هم در دوره دوم مجلس و نگذشتن سالی چند از انقلاب، چه خواهد بود...؟ معلوم نیست در صدر مشروطیت در دوره اول، با فقهای ناظر به قوانین، این نحو عمل شده باشد. در آن زمان به تدریج فقها را از مجلس بیرون راندند و به سر این ملت آن آوردند که دیدیم.

من به این آقایان هشدار می دهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان امری خطرناک برای کشور و اسلام است.

امید آن دارم که این نحو امور تکرار نشود و به شورای نگهبان تذکر می دهم که در کار خود استوار باشید و با قاطعیت و دقت عمل فرمایید و به خدای متعال اتکال کنید...»

امام در این بیانیه از نظریه شورای نگهبان در ابطال برخی از حوزه ها دفاع کرده اند.آیا نظریه ابطال، ناظر بر نظارت استصوابی نیست؟ بالاترین دخالتی که قانون برای شورای نگهبان به رسمیت شناخته است، ابطال یک یا چند حوزه انتخابیه است و این اختیار، به مراتب بالاتر از تأیید یا رد صلاحیت کاندیداها می باشد، زیرا در اینجا، شورای نگهبان با وجودی که تعیین صلاحیت کرده و انتخابات هم برگزار شده و نیروی انسانی عظیم و هزینه های هنگفتی نیز مصرف شده، حق دارد که صحت انتخابات را مورد بررسی قرار دهد و در صورت مخدوش بودن، کل انتخابات آن حوزه را ابطال اعلام نماید. بدیهی است که چنین اختیار و نظارتی ، استصوابی است و علاوه بر آن، هم تعیین صلاحیتها و هم تشخیص صحت انتخابات، از ابتدای تأسیس شورای نگهبان، از اختیارات این شورا بوده و حضرت امام نیز از آن دفاع می فرموده اند.