طرح «هدفمند کردن یارانه ها» را می توان محور اصلی برنامه ها و سیاست های اقتصادی دولت دهم نامید؛
زیرا بر اساس اظهارات مسوولان اقتصادی دولت، اغلب برنامه و سیاست های اقتصادی دولت دهم از جمله بودجه سال ۱۳۸۹ و برنامه پنجم توسعه اقتصادی با این طرح پیوند خورده است. در یک تعریف کلی، برنامه عبارت است از نقشه راه جهت حرکت از شرایط موجود که در آن یک مساله (مشکل) وجود دارد به شرایط دلخواه و مطلوب در آینده که آن مساله (مشکل)حل شده است. هر برنامه از تعدادی طرح های سازگار با هم که هرکدام شامل تعدادی پروژه هماهنگ شده که در یک فرآیند جهت دار به سمت هدف با در نظر گرفتن موانع و با یک زمان بندی مشخص تشکیل می شود. در یک نگاه کلی، شروط موفقیت هر برنامه شامل شناخت دقیق و ارائه تصویری کامل از وضعیت موجود، ارائه تعریف درست از مساله، برآورد واقع بینانه و دقیق از امکانات موجود، ارائه تصویری شفاف و قابل دستیابی از وضعیت مطلوب (هدف) در آینده، انتخاب طرح هایی در محدوده امکانات و قابل اجرا با پروژه های ارزشیابی شده به روش های علمی است و در آخر، بررسی و محاسبه هزینه فرصت برنامه است که رای نهایی برای انتخاب یا رد یک برنامه را صادر می کند.
انتخاب اهداف چندگانه و گاها ناسازگار و بلند پروازانه، عدم توجه به محدودیت ها (موانع غیرقابل حذف) و تنگناها (موانع قابل رفع در طی زمان)، عدم مقبولیت برنامه نزد بازیگران و مشمولین برنامه، همگی شرط وتو دارند و می توانند برنامه را به رویا تبدیل کنند. با توجه به مطالب ذکر شده ، یک برنامه اقتصادی عبارت است از برنامه ای که ناظر بر وضعیت موجود اقتصادی کشور باشد و به کارگیری طرح ها و اجرای پروژه های آن، اقتصاد ملی را از وضعیت موجود (که در آن یک مساله وجود دارد) به وضعیت مطلوب در آینده (که در آن مساله حل شده است) هدایت کند. حداقل شروط موفقیت یک برنامه اقتصادی نیز همان شرایط کلی برنامه و برنامه ریزی است.
● وضعیت موجود اقتصاد ایران
اقتصاد ایران طی چهار دهه اخیر، گرفتار مسائل و مشکلات متعدد ریشه دار رشد یابنده ای شده است که آثار و نتایج آن به صورت نرخ رشد پایین اقتصادی، تولیدسرانه پایین ، توزیع نابرابر درآمد، تراز تجاری منفی بدون نفت، نرخ دورقمی بیکاری، نرخ رشد تورم دورقمی و... . در سال های اخیر ظاهر شده است. در اغلب مطالعات آسیب شناسی اقتصاد ایران اجماع بر این نظر وجود دارد که مسبب اصلی مجموعه مشکلات اقتصاد ایران اغلب نه از نیت دولت ها بلکه از جایگاه و نقش آنها در اقتصاد ملی و نتیجه برنامه ها و عملکرد شان در دهه ها و سال های گذشته است. از جمله مهم ترین این دلایل می توان به مالکیت و مدیریت دولت بر قسمت عمده سرمایه ها و تولید ملی در اقتصاد ایران (بیش از ۸۰ درصد) و نتایج اجرای برنامه های کوتاه و میان مدت اقتصادی و مداخله فزاینده دولت تقریبا در کل اقتصاد ملی نام برد. بنا به نقش و جایگاه تعریف شده دولت های توسعه گرا در اقتصاد و نقش و جایگاه ویژه دولت در اقتصاد ایران، هرگونه برنامه و راهکار جهت برون رفت از شرایط موجود و حرکت به وضعیت مطلوب در کوتاه یا میان مدت، در انحصار دولت است. علاوه بر برنامه های کوتاه (بودجه سالانه) و میان مدت (برنامه های توسعه)، یکی از مهم ترین برنامه های اقتصادی سال های اخیر ایران، تهیه و اعلام سیاست های اصل۴۴ قانون اساسی بوده است که برای حل قسمتی از مسائل مهم موجود اقتصاد ایران (حجم بالای مالکیت و مدیریت دولت در اقتصاد) جهت رسیدن به شرایط مطلوب در آینده (محدود کردن مالکیت و تصدی گری دولت در اقتصاد) طراحی و رهبر انقلاب به سران سه قوه ابلاغ و عملیاتی شده است.
پس از سیاست های اصل۴۴، برنامه «اصلاح ساختار اقتصاد ایران» از مهم ترین برنامه های اقتصادی ایران است که توسط دولت نهم اعلام شد. مهم ترین و عاجل ترین طرح این برنامه بلند پروازانه که ابتدا در سخنرانی ۲۲ بهمن ماه سال۱۳۸۶ رییس دولت نهم، دکتر محمود احمدی نژاد با عنوان «جراحی بزرگ در اقتصاد ایران» اعلام شد، طرح «هدفمند کردن یارنه ها» است که دولت دهم، آن را در دستور کار خود قرار داده است. در ادامه این نوشتار باتوجه به تعریف محدود از برنامه و شروط موفقیت آن، به بررسی اجمالی مشکلات و موانع مهم ترین طرح برنامه اقتصادی دولت دهم با عنوان «اصلاح ساختار اقتصاد ایران» یعنی طرح «هدفمند کردن یارانه ها» می پردازیم.
یارانه (subsidy) یکی از مقوله های اجتماعی بحث برانگیز درحوزه اقتصاد است که در سال های اخیر در ایران روند رو به بحرانی شدن به خصوص در حوزه اقتصاد را در پیش گرفته است. بر پایه اظهارات مقامات رسمی دولت در مصاحبه ها و ارائه ارقام هزینه های دولت در سال های اخیر، ابعاد پولی و سهم یارانه ها در اقتصاد ایران و بودجه دولت به طرز نگران کننده ای در حال بزرگ شدن است؛
به طوری که در سال گذشته (۱۳۸۷) نزدیک به ۲۵ درصد تولید ناخالص ملی را بلعیده و در بودجه دولت، حاشیه در حال غالب شدن بر متن است. در سال های اخیر یکی از مشکلات اساسی دولت در این حوزه به دلیل شرایط تورمی کشور، تامین اعتبارات مورد نیاز یارانه ها و کسری آن و نوسان در پرداخت و توزیع کالاهای یارانه ای بوده است. مشکلی که دولت را در سه جبهه چالش برانگیز شامل
▪ جبهه اول: جدال جهت تعیین محل تامین اعتبارات مورد نیاز یارانه ها و گرفتن مجوز جهت تامین کسری اعتبارات آن؛
▪ جبهه دوم: دفاع از خود در برابر اعتراضات مصرف کنندگان ناراضی از نوسان و تاخیر در توزیع کالاها و خدمات یارانه ای و
▪ جبهه سوم: اخلال در ارتباط و تعادل عرضه و تقاضای کالا و خدمات یارانه ای بین بخشی و در نتیجه، عدم تعادل اقتصاد ملی، درگیرکرده است. این جدال، تلاش و فشار فرسایشی ادامه دار و در حال گسترش، علاوه بر آنکه توان مسوولان اجرایی کشور را در انجام سایر امور اقتصادی محوله (امور تخصیصی، تعدیلی، تثبیتی، تصحیحی) تحلیل برده و نه تنها نتایج مورد نظر دولت را تامین نکرده است، بلکه نارضایتی نسبی مشمولین و غیرمشمولین یارانه ها را نیز به دنبال داشته است؛ اما مشکل اساسی یارانه ها در ابعاد بسیار گسترده تر، وقتی خود را نشان می دهد که آثار و نتایج کارکردی آنها در حوزه اقتصاد ملی در میان و بلند مدت ظاهر شود.
بر اساس تئوری های علم اقتصاد، پرداخت گسترده یارانه ها، مزیت اصلی نظام اقتصاد بازار بر سایر نظام های اقتصادی؛ یعنی مکانیزم تخصیص بهینه، کارآ و موثر عوامل تولید در حوزه تولید و همچنین سازوکار چیدمان کالاها در سبد مصرف خانوار؛ یعنی مکانیسم عرضه و تقاضا (مکانیسم قیمت) را دچار اخلال می کند. نتیجه علمی و منطق اقتصادی این اخلال، در میان و بلند مدت، ناکارآمدی و تحلیل رفتن توان اقتصادی کشور و گسترش فقر عمومی است که نیاز به یارانه های بیشتر را دامن می زند. بر این دو مهم، باید کاهش انگیزه فعالیت های اقتصادی، بی عدالتی درآمدی (اخلال در توزیع درآمد)، ایجاد زمینه رانت ، فساد مالی رشدیابنده نهفته در مکانیزم توزیع گسترده و حجیم یارانه ها را هم اضافه کرد. شرایط موجود اقتصاد ایران و مقایسه آن با کشورهای هم سطح توسعه با ایران در چهار دهه گذشته مثل ترکیه، کره جنوبی، برزیل و... گواه این ادعاست. همچنین برای اقتصاد ایران باید مسائل دیگر ازجمله رشد مداوم حجم یارانه ها به دلیل شرایط تورمی و مکانیسم پرداخت یارانه ها، رشد شتابان جمعیت کشور، نقش یارانه ها در تامین منابع تولید، افزایش مصرف سرانه کشور در چهار دهه گذشته و نوسانی بودن درآمدهای نفتی؛ یعنی منبع اصلی تامین اعتبارات یارانه ها را اضافه کرد. مجموعه این مشکلات هراس هر دولت مسوولیت پذیر و پاسخگو را برانگیخته و اقدامی عاجل جهت ایجاد اصلاحات اساسی در این حوزه را طلب می کند.
مجموعه این مشکلات رشدیابنده سبب انجام اقدامات دولت های برسرکارآمده پس از پایان جنگ تحمیلی و عادی شدن شرایط عمومی کشور، جهت تهیه راهکاری برای پایان دادن و رهایی از مقوله بحران زای یارانه ها بوده است؛ طرح ها و پروژه های دولت های سازندگی، اصلاحات و عدالت محور در مورد حذف ، کاهش، منطقی کردن و در آخر «هدفمند کردن یارانه ها»، فعالیت ها و تلاش های ادامه دار و بحث برانگیز در همین حوزه بوده است. اما دولت نهم به مقوله یارانه ها نگاهی دوگانه داشته است. ابتدا در شروع کارش و با هماهنگی و همکاری مجلس شورای اسلامی به گسترش شمول و افزایش حجم یارانه ها با هدف کنترل سطح عمومی قیمت ها (تورم) و همچنین با کنارگذاشتن طرح های دولت های قبلی و برنامه چهارم توسعه در جهت رقیق کردن تدریجی یارانه ها، به عمق و گسترش این بحران در حوزه اقتصاد ملی دامن زد. پس از تاثیر عملکرد و ظهور نتایج ناخوشایند توزیع گسترده یارانه ها (که در سطور قبل به تعدادی از آنها اشاره شد)، دولت نهم اگرچه دیر (از اواخر سال ۱۳۸۶)، تصمیم به اقدامی انقلابی زیر عنوان جراحی بزرگ و انجام اصلاحات در ساختار اقتصاد ملی از جمله در حوزه یارانه ها گرفت.
اولین طرح برنامه دولت جهت اصلاحات ساختار اقتصاد ایران با عنوان طرح «هدفمند کردن یارانه ها» معرفی شد. با توجه به روشی که برای اجرای این طرح انتخاب شده است، می توان آن را طرح «نقدی کردن یارانه ها » نامید که معنی و مفهوم آن، پرداخت ریالی معادل یارانه ها به مصرف کننده هدف و آزادسازی قیمت کالا و خدمات مشمول یارانه ها و رهایی دولت از مطالبات دائما رشد یابنده مردم در تامین و توزیع به موقع کالاهای یارانه ای است. پرداخت یارانه ها از جمله زیر مجموعه سیاست های انبساطی مالی (افزایش مخارج) دولت ها است. روش پرداخت یارانه ها اصولا متناسب با تعریف و اهداف هر دولت از یارانه ها، طراحی یا انتخاب می شود که هدف دولت عدالت محور نهم و دهم، قطع پرداخت یارانه ها به کالاهای اساسی مورد مصرف کل جمعیت ساکن کشور و پرداخت یارانه ها به شکل پول نقد به دهک های درآمدی آسیب پذیر از تغییر روش (مکانیسم) پرداخت یارانه ها است. از مجموعه هزاران ساعت مطالعات و کار کارشناسی، تئوریسین و تیم مطالعاتی، نتایج مطالعات انجام شده مورد ادعای مقامات دولت در حوزه یارانه ها و تنظیم طرح هدفمند کردن یارانه ها و آثار و نتایج آن، مطالب چندانی منتشر نشده است.
تنها دولت پس از مدت ها انتظار صاحبنظران، مردم، مدیران و فعالان اقتصاد کشور، برنامه ای را در قالب یک طرح به مجلس ارائه کرد که چاشنی آن تبلیغات گسترده و تعجیل در اجرا و ربط دادن اغلب امور جاری و برنامه های اقتصادی کشور به آن است.
طرح «هدفمند کردن یارانه ها» به دلیل نقش و جایگاه یارانه ها در اقتصاد ملی و زندگی آحاد مردم، حساسیت همگانی را برانگیخته است. ابتدایی ترین و مهم ترین سوال هر شهروند ایرانی این است که آیا طرح جدید، قابلیت اجرا دارد و چه آثار و نتایجی بر اقتصاد ملی برجا خواهد گذاشت.
آیا اجرای طرح می تواند آثار و نتایج مثبت مورد ادعای مدافعان آن را بر اقتصاد ملی و سطح رفاه مردم نسبت به شرایط موجود در پی داشته باشد یا احتمال دارد اوضاع را از آنچه هست بدتر کند؟ در یک جواب کلی بنا به مجموعه شرایط موجود و آثار و نتایج طولانی مدت یارانه ها در اقتصاد ایران با اطمینان می توان گفت، هر اقدامی جهت رقیق کردن یارانه ها صورت گیرد از دست روی دست گذاشتن بهتر است زیرا ادامه روند و روش فعلی توزیع گسترده یارانه ها با توجه به وضعیت اقتصاد کشور و مجموعه منابع درآمدهای دولت، امکانپذیر نیست و توزیع یارانه ها با مکانیسم فعلی به نقطه غیرقابل دفاع و ادامه دادن رسیده است. البته نباید فراموش کرد که به دلیل کهنگی و گستردگی آثار یارانه ها بر اقتصاد ایران و زندگی روزانه مردم، حتی طرح ها و پروژه های کارشناسی شده که نمره قبولی در ارزشیابی های اقتصادی اجتماعی گرفته باشند، نیاز به تست پایلوت دارند. اجرای طرح هایی به گستردگی و عمق یارانه ها در اقتصاد ایران ، قبل از ارزشیابی عملی و گذر از مرحله آزمایشی صرفا به دلیل مقبولیت نظری آن، می تواند به نتایج ناخوشایند و به خارج شدن اوضاع اقتصادی کشور از کنترل بینجامد و به کلام دیگر مشکلی که طی بیش از ۴۰ سال انباشته شده است، یکساله نمی توان اصلاح کرد. در ادامه مطلب به ذکر گروهی از ایرادها و مشکلات این طرح و آثار و نتایج احتمالی مترتب بر آن پرداخته شده است.
● ایرادهای شکلی و تئوریک طرح
۱) بن بست تئوریک و نظری طرح: هرگاه تعریف اشتباهی از یک مساله و مشکل و شرایط زمانی و مکانی آن صورت گیرد، قطعا راه های انتخاب شده برای حل مساله و رفع مشکل نیز اشتباه خواهد بود و هر اقدامی در جهت حل مساله، بر وخامت اوضاع می افزاید. مشکل یارانه ها در ایران و نگاه دولت دهم نیز تا حدودی گرفتار چنین وضعیتی است. از مجموعه سخنرانی ها، مصاحبه ها و نوشته های کارگزاران و مدیران اقتصادی دولت در حوزه یارانه ها این نتیجه استنباط می شود که پیشنهاد دهندگان طرح نقدی کردن یارانه ها، مبنا و اساس طرح را بر درست بودن اصل پرداخت گسترده و حجیم یارانه قرار داده اند و برای رفع مشکلات توزیع آن، به دنبال مکانیزم کارآمدتری هستند.
اما سوال اساسی این است که آیا تعریف درستی از اصل مساله یارانه ها با درک صحیحی از شرایط حال اقتصاد کشور و جهان صورت گرفته است و ادامه پرداخت یارانه ها قابل توجیه است؟ اگر چنین هست، مبنای تئوریک و نظری آن کدام است؟ پرداخت گسترده یارانه ها بر اساس چه مبنا و معیاری نمره قبولی گرفته است؟ دولت بر چه پایه و اساسی می تواند مالکیت گروهی از مردم کشور را بر دارایی هایشان سلب (گرفتن مالیات) و آن دارایی را به گروه دیگری از مردم (یارانه) منتقل کند؟ آیا دولت اجازه دارد با اعمال تبعیض به نفع طبقات پایین درآمدی، یارانه ها را (نقدی یا غیرنقدی) از محل درآمدهای غیر مالیاتی دولت (مثل فروش منابع طبیعی که متعلق به همه آحاد ملت است) پرداخت کند؟ آیا دولت اجازه دارد با بکارگیری راهکار کسربودجه و تامین آن با استقراض از بانک مرکزی که در واقع برداشت از حساب حقوق بگیران و دارندگان دارایی های پولی است، اقدام به پرداخت یارانه ها به گروه های پایین درآمدی کند؟ مبنای نظری و تئوریک و حتی شرعی این پرداخت ها کدام است؟ آیا دولت نتایج نهایی دریافت مالیات ها جهت تامین هزینه یارانه ها بر اقتصاد ملی و در نتیجه بر زندگی آحاد مردم را برآورد کرده است؟ کمک به کم درآمدها باید موقت، هدفمند، قابل برگشت به خزانه باشد یا دائمی و بلا عوض؟ انتخاب جواب به هریک از سوالات فوق باید بر اساس یک نظریه و تئوری پذیرفته شده اقتصادی اجتماعی و پیش بینی صحیح آثار و نتایج آن صورت گیرد. زیرا انتخاب هر جواب برای هریک از این سوالات، سیاست های اقتصادی کاملا متفاوت را طلب و نتایج کاملا متفاوت اقتصادی برای آحاد مردم و اقتصاد ملی درپی دارد.
۲) درآمدهای انتظاری: پس از جدی شدن طرح «هدفمند کردن یارانه ها»، چالش برانگیزترین موضوع آن، نحوه نگهداری و مدریت هزینه کردن درآمدهای حاصل از نقدی کردن یارانه ها بوده است. مجلس بازکردن حسابی در خزانه و هزینه کردن درآمدها در چارچوب بودجه را راهکار قانونی اجرای طرح می داند و دولت نهادن درآمدها در یک صندوق و هزینه کردن آن با سلیقه خودش را راهکارکارآمد طرح عنوان می کند. اصرار هریک از طرفین بر نظرش، هیاهوی زیادی در سطح دو قوه مقننه و مجریه و رسانه های عمومی و جامعه در پی داشته است. با یک نگاه واقع بینانه به شرایط موجود می توان گفت، درآمدهای انتظاری از اجرای طرح، بیشتر توهم یک درآمد حجیم است و اختلاف پیرامون آن هم، هیاهو برای هیچ؛ زیرا دولت به خوبی با مشکلات و موانع تهیه اعتبارات لازم برای یارانه ها کاملا آشنا و هنوز درگیر آن و برای رهایی از همین مشکلات و تنگناهای تامین اعتبارات است که طرح نقدی کردن یارانه ها را روی میز گذاشته است.
از طرف دیگر مجلس نیز از وضعیت درآمدی و کسری هنگفت بودجه دولت ها طی دو دهه اخیر که قسمت عمده آن از بابت پرداخت پیدا و پنهان یارانه ها بوده است، کاملا با خبر است و همچنین می داند که سهم بزرگی از حذف یارانه به خصوص در بخش انرژی (حدود ۲۵درصد) از جیب دولت برداشته می شود و باید هزینه سازمان مجری طرح را نیز از محل درآمد طرح پرداخت کرد. تحت این شرایط پس از حذف یارانه ها و درصورت رعایت انضباط مالی از طرف دولت، تنها زمینه امکان تعادل بودجه سالانه کشور فراهم می شود و پولی تجمیع نمی شود که احتیاج به باز کردن حساب نزد خزانه یا ساختن صندوق زیر نظر دولت لازم باشد؛ مگر آنکه دولت و مجلس توافق بر ادامه رویه سابقه دار کسر بودجه پولی؛ یعنی استقراض از بانک مرکزی کنند که نتیجه آن گسترش پایه پولی و افزایش حجم نقدینگی است.
لازم به ذکر است که هزینه کسر بودجه پولی دولت، تورم قیمت کالاهای مصرفی است که فشار و هزینه آن عمدتا به طبقات پایین درآمدی به خصوص حقوق بگیران و دارندگان دارایی های نقدی تحمیل می شود که مورد هدفمند کردن یارانه ها هستند. تحت این شرایط اگر دولت اصرار بر حذف یارانه های کالا و خدمات اساسی کرده و معادل آن را به صورت نقدی به چندین دهک درآمدی پرداخت کند، گشایشی در عدم تعادل بودجه دولت و رفاه مردم ایجاد نشده است و در بهترین حالت همچنان در بر همان پاشنه چرخیده و تنها از یک شرایط عدم تعادل اقتصادی به شرایط عدم تعادل دیگر حرکت کرده و در حل مشکل یارانه ها در اقتصاد ایران اقدام قابل ملاحظه ای انجام نگرفته است.
۳) دفاع نامناسب از طرح: تامین اعتبارات لازم برای پرداخت یارانه ها با روش فعلی، مشکل اصلی دولت در حوزه درآمدهای بودجه است. کسری بودجه دولت در سال های گذشته و جاری، گواه بر وجود این مشکل بزرگ است که اغلب اعضای دو قوه مجریه و مقننه را مجاب بر انجام اصلاحاتی در این حوزه کرده است. این اصلاحات اجبارا باید با هدف گذاری کاهش حجم و سطح توزیع یارانه تنظیم شود تا مشکل کسر بودجه مزمن دولت التیام یافته و همچنین با افزایش تحرک اقتصاد ملی و دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر، نیاز به توزیع یارانه ها، کاهش پیدا کند. اعضای دولت در دفاع و تبلیغ از طرح «هدفمند کردن یارانه ها» مکرارا اعلام کرده اند که قصد کاهش یارانه ها را ندارند بلکه هدف بهبود شاخص عدالت درآمدی و خشکاندن ریشه تورم را دنبال می کنند؛ اما معنی و مفهوم ارائه شده از واژه عدالت توسط دولت در جهت ایجاد برابری درآمدها بین افراد جامعه، از مقبولیت لازم برخوردار نیست، زیرا تلاش، کوشش و توانایی افراد جامعه با یکدیگر جهت کسب درآمد، برابر نیست و برابر کردن دستوری، برونزا و ابزاری درآمدها با مفهوم عدالت سازگاری ندارد که دولت قصد دارد با پرداخت تبعیض آمیز یارانه آن را ایجاد کند.
این اقدام دولت می تواند به گسترش ناکارآمدی در اقتصاد ملی بیانجامد. همچنین این گفته تکراری مدیران ارشد اقتصادی دولت دهم که هدفمند کردن یارانه ها، ریشه تورم را می خشکاند، بر اساس تئوری های علم اقتصاد قابل دفاع نیست و تعجب و سوال بزرگی را برای صاحب نظران اقتصادی ایجاد کرده است؛ زیرا بر اساس تئوری ها و مطالعات اقتصادی، تفاوت قابل ملاحظه و معنی داری بین نتایج توزیع یارانه ها با روش نقدی (طرح دولت) و غیرنقدی (روش موجود) بر تورم وجود ندارد؛ به خصوص اگر از محل کسری بودجه و پولی کردن آن باشد خود عامل تشدید تورم است.
● موانع اجرای طرح
۱) غیبت تئوریسین اقتصادی: یکی از محدودیت های اقتصاد ایران، عدم شکل گیری مکاتب اقتصادی در کشور و غیبت تئوریسین های اقتصادی در مراکز تصمیم سازی، تصمیم گیری و سیاست گذاری های اقتصاد ملی است. وجود تئوریسین های اقتصادی جهت نظریه پردازی و مدل سازی، شرط لازم برای هر گونه اصلاحات ساختاری و سیاست گذاری اقتصادی است. بدون نظریه پردازی صاحب نظران در این حوزه، هر حرکتی در جهت اصلاحات و سیاست گذاری، قدم زدن در فضای تاریک و جاده ناهموار است. هر سیاستی در صورتی اقتصاد ملی را به سمت هدف انتخاب شده، هدایت می کند که بر اساس تحلیل درست اطلاعات و آمارهای متغیرهای اقتصاد کلان، توسط یک تئوریسن اقتصادی طراحی یا از بین تحقیقات سایر صاحبنظران انتخاب شده باشد. گواه صحت این نظر، تجربه های دیگر کشورهای مشابه در اصلاح ساختاری اقتصادی است که در صورتی با موفقیت همراه شده که یک تئوریسن اقتصادی که اقتصاد آن کشور را به خوبی می شناخته، در رأس آن قرار داشته یا رییس دولت یک صاحب نظر اقتصادی بوده است.
برای نمونه می توان از کمال درویش در ترکیه، جاستین لین ایفو در چین، محبوب الحق و شوکت عزیز در پاکستان، فرناندو کاردوزو در برزیل و مون ماهان سینگ در هندوستان نام برد. شرایط منحنی امکانات مدیریت اقتصاد ایران در حوزه اندیشه و نظریه پردازی بسیار غم انگیز است. کم تحملی و فقدان فرهنگ مدارا نزد مدیران ارشد دولت، منحنی امکانات اقتصاد ایران را برای بهره گرفتن از نظرات و اندیشه های محققین و تئوریسین های توانمند کشور، بسیار محدود کرده است.
گواه این ادعا، اساتید صاحب نام ایرانی در دانشکده های اقتصاد و مدیریت دانشگاه های طراز اول جهان و صاحب نظران و نظریه پردازان با تجربه حاضر در داخل کشور است که مورد مشورت قرار نمی گیرند، توصیه های آنها جدی گرفته نمی شود، هشدارها و نصایحشان با تندی و پرخاشگری پاسخ داده می شود. علاوه بر این، محرومیت خود خواسته ایران از امکانات و تحقیقات نهادهای علمی اقتصادی بین المللی را باید به مجموعه ذکر شده در این حوزه اضافه کرد. همه کشورهای مشابه ایران از نتایج تحقیقات و نظرات کارشناسان سازمان ها و نهادهای تخصصی بین اللملی از جمله بانک جهانی و صندوق بین المللی پول بهره می گیرند، اما نگاه همراه با ظن و تردید تصمیم گیران کشور به این مراکز و سازمان ها، تصمیم سازان و مدیران دولتی اقتصاد ایران را جهت استفاده از محققین، صاحبنظران و نتایج تحقیقات این مراکز، مردد کرده است و تنها حق عضویت این سازمان ها از بودجه عمومی پرداخت می شود. مجموعه شرایط موجود درحوزه اندیشه علم اقتصاد که مواردی از آن ذکر شد، یک فضای غیرعلمی و آزمایش و خطا را در محیط گزینش سیاست های اقتصادی حاکم کرده است، به طوری که سیاست هایی که مزیت آنها بیشتر چاشنی دلسوزی در انتخاب و تعجیل در اجرا و کمتر تئوری های علم اقتصاد است، برگزیده شده و در دستور کار برای اجرا قرار می گیرند که به تبع، نتایج مورد انتظار را به دنبال ندارند.
گواه این مدعا کم اثر بودن طرح «بنگاه های زود بازده»، «افزایش سقف وام های مسکن»، کم اثر بودن هزینه کردن سالانه بیش از ۵۰ میلیارد دلار هدیه منابع طبیعی خدادادی (نفت) در سال های گذشته است که می توانست رشد اقتصاد ایران را به نرخ۱۰ درصد در سال برساند. در حال حاضر در مجموعه مدیران اقتصادی دولت دهم، خلاء یک تیم اقتصادی که یک تئوریسین اقتصاد کلان و با تجربه در برنامه ریزی اقتصادی در راس آن باشد، کاملا مشهود است. انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد ملی از جمله ایجاد تغییر و تحول در مقوله ای مانند یارانه ها که به دلیل حجم، گستردگی و عمق آن تقریبا همه مصرف کنندگان و بخش وسیعی از تولیدکنندگان در کشور را دچار تغییرات گسترده در تخصیص منابع می کند، یک تئوریسین اقتصاد کلان که بتواند نقشه راه انجام این پروژه را طراحی و آثار و نتایج اجرای آن و دگرگونی ها و تغییر و تحولات پس از آن را به خوبی پیش بینی کرده و نسخه لازم برای کاهش مشکلات قابل پیش بینی از اجرای آن را تهیه کند، وجود ندارد و تقریبا همه سازمان ها، ارگان ها و مسوولان درگیر و مرتبط با این طرح در تاریکی قدم بر می دارند. به همین دلیل، لایحه هدفمند کردن یارانه های دولت اگر چه مهم، ولی نه تنها از نظر اقتصادی حتی از نظر حقوقی نیز به خوبی کارشناسی شده نبود و به همین دلیل در مرحله تصویب در مجلس دچار تغییرات زیاد و پس از آن در تایید شورای نگهبان با مشکل روبه رو شد.
همچنین در بررسی لایحه یارانه ها در مجلس و رفع چالش مجلس و دولت بر سر تبصره ها، نحوه و راهکار اجرای لایحه نیز غیبت اقتصاددانان و یک تئوریسن اقتصاد کلان با چانه زنی رفع و رجوع شد. تحت این شرایط نتایج هرگونه جرح و تعدیل در طرح، در وضعیت عدم اطمینان قرار دارد و امکان موفقیت طرح کاهش یافته و اجرای آن می تواند نتایج ناخوشایندی بر اقتصاد کشور و نحوه زندگی و رفاه مردم بر جا بگذارد. در چنین موارد بسیار مهم و حساس مثل مقوله یارانه ها و با توجه به تیم اقتصادی دولت ها که اغلب دچار ضعف است، بهتر آن است که سیاست های اقتصادی دولت ابتدا در مراکز علمی، پژوهشکده های اقتصادی و دانشکده های اقتصاد کشور به بررسی گذاشته شود و از بین پژوهش های آنها، چند مورد قابل قبول برای دولت انتخاب و با پشتوانه یک تئوری معتبر اقتصادی به مجلس ارائه شود تا مجلس بدون دخل و تصرف در آنها، گزینه ای را که مقبولیت عمومی بیشتری دارد، انتخاب کند. فرآیندی که در اغلب کشورهای توسعه یافته یک رویه است.
۲) نیاز به اختیارات فرا قانونی دولت: بر اساس مفاد متن طرح، محل نگهداری و نحوه هزینه کردن درآمدهای حاصل از نقدی کردن یارانه ها، صندوقی زیر نظر دولت پیش بینی شده است تا دولت بنا به صلاحدید خود محل هزینه کردن آنرا تعیین کند و امکان عکس العمل سریع به نوسانات و رفع موانع غیرقابل پیش بینی طرح را داشته باشد. دولت برای اعمال نظر خود و پذیرش آن از طرف مجلس، کلیت طرح را هزینه آن قرار داده است. پذیرش این خواست دولت از طرف مجلس، دادن اختیارات فرا قانونی به دولت است که در یک فرآیند عادی تبدیل لایحه دولت به قانون امکانپذیر نیست و باید به دنبال کشف راه های دور زدن قانون رفت. بر اساس دلایل پیدایش و فرآیند تکامل بودجه نویسی در ایران و جهان، بودجه ابزاری برای کنترل دولت ها در کسب درآمد (گرفتن مالیات) و هزینه کردن آن است و هر درآمدی که از محل مالیات ها، فروش منابع طبیعی، مواد خام و... باشد، باید به خزانه واریز شود و محل هزینه کردن آن از سوی مجلس تعیین، توسط دولت اجرا و از طرف دیوان محاسبات کنترل شود. داشتن قدرت سیاسی و منابع مالی بدون کنترل باعث ایجاد زمینه فساد در سیستم اداره کشور می شود. به همین دلیل اگر اعتبارات حجیم تجمیع شده از محل نقدی شدن یارانه ها (از هر محلی که تامین شود) بدون تفصیل در اختیار دولت قرار گیرد، زمینه سازگسترش فساد مالی می شود و مجلس نباید با قبول نظر دولت، زمینه بروز فساد در سیستم اداری کشور را فراهم کند.
۳) خلاء سازمان مجری طرح: طرح هدفمند کردن یارانه ها (پرداخت نقدی یارانه ها)، یک طرح بزرگ ملی است که اجرای آن نیاز به یک سازمان توانمند مدیریتی، اجرایی و کنترلی دارد. ابعاد طرح چه از نظر گسترش در سطح (ایجاد پوشش ۷۰ میلیون نفری)، چه از نظر نفوذ در عمق (شناسایی وضعیت درآمدی و ثروت حدود ۱۷ میلیون خانوار) و از بعد حجم گردش مالی سالانه طرح (حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان)، همگی نشان از بزرگی طرح و نیاز به یک سازمان بزرگ، کارآمد و فعال با پرسنل دارای تخصص های مختلف دارد. این سازمان باید پس از جمع آوری اطلاعات بسیار متنوع و حجیم که دارایی ها و درآمد همه افراد و خانوارها را پوشش می دهد، همواره اطلاعات و داده ها با حجم ذکر شده را به روز کرده و پاسخگوی بیش از۷۰ میلیون ارباب رجوع باشد، زیرا وضعیت اشتغال، درآمد، هزینه ها و دارایی افراد دائما در حال تغییر است. دولت برای رفع این خلاء که امتیاز وتوی طرح را دارد، باید جهت ایجاد سازمان مجری طرح، اقدامی عاجل انجام دهد. ایجاد سازمانی با مشخصات ذکر شده و سیستم پایش آن، علاوه بر بزرگ تر کردن حجم دولت، نیاز به زمان دارد و هزینه بزرگی را نیز بر بودجه دولت تحمیل می کند که قطعا باید از محل تجمیع درآمد نقدی شدن یارانه ها تامین شود.
۴) امکان مخالفت عمومی با ادامه طرح: بر اساس تئوری های علم اقتصاد (انتظارات عقلایی) آن دسته از سیاست اقتصادی دولت که با مقبولیت عمومی همراه نشود، از طرف مردم خنثی شده و با شکست روبه رو می شود. با ضریب احتمال بالا، اجرای طرح دولت (نقدی کردن یارانه ها) به نتایج مورد ادعا و دلخواه دولت که به طور پرحجم آنها را تبلیغ می کند یعنی بهبود شاخص عدالت درآمدی و کاهش نرخ تورم، نمی انجامد. اگر شرایط قابل انتظار که ناسازگار با تبلیغات دولت است، رخ دهد، مقبولیت طرح نزد مردم از بین می رود و مخالف عمومی با آن به کنارگذاشتن طرح می انجامد. این اتفاقات در ایران مسبوق به سابقه است و اقتصاد ملی در سال های گذشته نمونه هایی از متوقف شدن طرح های اصلاح ساختاری را تجربه کرده است. این اتفاق علاوه بر هزینه هایی که بر اقتصاد ملی وارد می کند، سال ها هرگونه اقدام جهت اصلاحات لازم در حوزه یارانه ها را عقب می اندازد.
مشکلات قابل پیش بینی از اجرای طرح
سابقه یارانه ها در اقتصاد ایران و سطح توزیع، عمق و حجم آن در سیستم تولید، توزیع و زندگی روزانه مردم آنقدر عمیق است که هرگونه تغییر در آن می تواند به بروز مشکلات متعدد و حتی غیرقابل انتظار بینجامد. از جمله مشکلات قابل پیش بینی طرح دولت (نقدی شدن یارانه ها) می توان به افزایش قیمت و کاهش تولید کالا و خدمات به خصوص در گروه های انرژی بر مانند کالاهای فلزی و خدمات حمل ونقل، کاهش قدرت رقابت بنگاه های دور از بازارهای مصرف، ورشکستگی بنگاه های با بهره وری پایین در مصرف انرژی، تغییر ساختار بنگاه ها در جهت کاهش مصرف انرژی، افزایش بیکاری در گروه کارگران صنایع انرژی بر، تغییر ترکیب سبد مصرف خانوار با کاهش مصرف کالاها و خدمات انرژی بر و.... نام برد. مقالات متعدد در مورد مجموعه مشکلات طرح دولت که گروهی از آنها نامبرده شد، منتشر شده است. در ادامه به چهار مورد از مشکلات طرح دولت که کمتر مورد توجه واقع شده اند ، اشاره مختصری می شود:
۱) زمینه گسترش فساد اقتصادی: همانطور که ذکر آن رفت، مطابق برآوردهای مسوولان دولتی حجم یارانه ها در شرایط فعلی حدود یکصد هزار میلیارد تومان برآورد می شود. اگر مجریان طرح بتوانند این حجم از درآمد را تجمیع کنند، توزیع این حجم از پول در بین حدود ۵۰ میلیون نفر (هفت دهک درآمدی) که قرار است زیر چتر یارانه های نقدی قرار گیرند، زمینه ایجاد و گسترش فساد اقتصادی فراهم می شود. از دیگر سو به دلیل تبصره های متعدد در متن طرح و راهکارهای اجرای آن به صورت مرحله ای، زمینه برای چانه زنی مدیران شرکت های دولتی تولید کننده کالاهای یارانه ای فراهم می شود و به دلیل شرایط انحصاری بودن اغلب این بنگاه ها و تنگنای تولید و نیاز جامعه به تولیدات آنها، زمینه دور زدن طرح برای این بنگاه ها فراهم و موفقیت طرح با ابهام روبه رو خواهد شد.
۲) تحمیل ناکارآمدی بنگاهای دولتی به مردم: در یکی از بندهای طرح آمده است که کالاها و خدمات بنگاه های (شرکت های) دولتی از جمله نیروگاهای تولید برق با قیمت تمام شده به مردم فروخته شود. این راهکار هزینه ناکارآمدی بنگاهای دولتی را که در حال حاضر از انحصار طبیعی برخوردارند به مردم تحمیل می کند. در طرح باید پیش بینی شود که همه کالاهای شرکت های دولتی باید در شرایط رقابتی تولید شوند یا در قیمت گذاری آنها از روش قیمت سایه ای استفاده شود.
۳) تحمیل هزینه سایش کفش ها به اقتصاد ملی: اگر دولت بر اصرار خود مبنی بر توزیع کل یارانه ها به صورت نقدی برای هفت دهک درآمدی باقی بماند، این حجم از درآمد انتظاری، انگیزه لازم برای بیش از پنجاه میلیون نفر را ایجاد می کند تا با مراجعه مکرر به مراکز ذی ربط، زیر چتر یارانه های نقدی قرار گرفته و به گروه های برخوردارتر از یارانه ها ارتقا یابند. این تلاش گسترده و ادامه دار مردم برای ورود به زیرمجموعه برخوردارتر طرح و تلاش محققان و مسوولان طرح به محل زندگی متقاضیان جهت شناسایی مشمولین و غیرمشمولین طرح، هزینه بسیار زیاد سایش کفش ها را برای کل جامعه و اقتصاد ملی در پی دارد.
● جمع بندی و نتیجه گیری
پرداخت یارانه های گسترده طی بیش از چهار دهه با هدف پایین نگه داشتن سطح عمومی قیمت ها و در نهایت افزایش رفاه مصرف کننده، بامالکیت گسترده و تصدی گری دولت بر اقتصاد ملی، مانع ایجاد تحرک و پویایی لازم در اقتصاد ایران شده است به طوری که تولید خالص سرانه در کشور طی بیش از سه دهه رشد قابل ملاحظه ای نداشته است و نه آنکه قابل مقایسه با کشورهای توسعه یافته نیست، بلکه حدود نصف میانگین جهانی است. لازم به ذکر است که به دلیل کهنگی پرداخت یارانه و لحاظ شدن آن در سبد مصرفی خانوار در حدود چهار دهه، حذف یکباره آن می تواند مشکلات زیادی را برای مدیریت سبد خانوار ایجاد کند که با تزریق پول به درآمد خانوار قابل رفع نیست. بر این اساس طرح دولت (نقدی کردن یارانه ها) از یک طرف سبب کاهش رفاه مصرف کننده در کوتاه مدت شده و از طرف دیگر تاثیری بر کاهش کسربودجه دولت که یکی از بزرگ ترین مشکلات اقتصاد ایران است، ندارد. طرح هدفمند کردن یارانه ها باید با هدف گذاری کاهش حجم و سطح توزیع یارانه طی چند سال تنظیم شود تا از یک طرف مشکل کسر بودجه مزمن دولت التیام یافته و از طرف دیگر با افزایش تحرک اقتصاد ملی و دستیابی به نرخ رشد اقتصادی بالاتر و کاهش بیکاری، نیاز به توزیع یارانه ها کاهش پیدا کند. اگر دولت دهم با اصلاح طرح خود موفق شود تا پایان مدت مسوولیتش، حجم کل یارانه ها را به نصف کاهش دهد، دست به کاری زده است که در دولت های قبلی به رغم شناخت مشکل، اراده لازم وکافی برای انجام آن ایجاد نشد و دولت دهم با انجام آن، اثری ماندگار از خود در اقتصاد ایران بر جا گذاشته است.
