خوش آمدید

پنجم. حل معضلات نظام از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام
تجربه ده ساله در جمهوري اسلامي ايران نشان داد كه علي رغم وجود نهادها و سازمانهاي گوناگون و تفكيك قوا و تعيين تكليف هر يك در قانون اساسي، انجام وظيفه و اتخاذ تصميم در برخي از امور به راحتي قابل اعمال نيست. قانون اساسي داراي اصول ثابتي بود كه گريز يا انحراف از آن موجب شكستن حرمت وآمريت آن مي شد. اين امر البته نمي توانست به صلاح جامعه اي باشد كه خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاكميت قانون مي داند.

بقيه در ادامه از جمله مواردي كه منشاء اشكالات و اختلافات گرديد، مساله تعارض بين صلاحيت مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازين شرعي بود كه شرح و جريان آن در صفحات پيش بيان گرديد.
امر مذكور، در فرمان 4/2/68 به عنوان تصميم قانون اساسي پيشنهاد شد، و بدين ترتيب اصل كلي «حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » جزء وظايف و اختيارات رهبر قرار گرفت (بند 8 اصل 110)
مقام رهبري براي تصميمات فوق العاده يا مجمع مذكور را به مشورت مي طلبد و يا آنكه حل مسائل را به آنان مي سپارد براي روشن شدن امر به بررسي آن مي پردازيم:
الف . تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام
مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط رهبري تشكيل مي شود و قانون اساسي در خصوص تركيب اعضاي مجمع اعلام داشته است كه : «اعضاي ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبري تعيين مي نمايد» (اصل 112) ؛ اما با توجه به فرامين صادره ملاكي بدين ترتيب در مورد اعضاي ثابت و متغير مشخص گرديده است :
1 . روساي قواي سه گانه ،
2 . فقهاي شوراي نگهبان ،
3 . نمايندگان ويژه رهبري،
4 . وزير مربوط،
5 . رئيس كميسيون مربوطه مجلس ،
ب . وظايف اختلاف مجلس شوراي نگهبان : به موجب اصل 112 قانون اساسي «مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند» تشكيل مي شود، و پس از مشورتهاي لازم اتخاذ تصميم مي نمايد . نظر به اينكه مجمع در اين خصوص ناگزير از ورود به جزئيات امر مي باشد ، نياز به يك آيين نامه داخلي دارد. به همين خاطر ذيل اصل مذكور چنين مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهيه و تصويب و به تاييد مقام رهبري خواهد رسيد.»
2. همكاري با رهبري در حل معضلات نظام : اصل 110 (8) يكي از وظايف و اختيارات رهبري را « حل معضلات نظام كه از طريق عادي قابل حل نيست ، از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند كه تاكنون حل اختلاف مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان به عنوان موضوع اصلي حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما اين عبارت (معضلات نظام )مبهم و كلي به نظر مي رسد و مي تواند شامل هر مساله اي در قلمرو و اختيارات و مسئوليت هاي هر يك از قواي سه گانه باشد . از سوي ديگر ، عبارت «از طريق عادي قابل حل نيست »راه را براي هرگونه گريز از نظام تعيين شده در قانون اساسي باز مي گذارد.
بدين ترتيب ملاحظه ميشود كه اصل مذكور دست مقام رهبري را با كمك مجمع تشخيص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به كليه امور بازگذاشته است.
3 . مشاوره رهبري: به موجب قسمتي از اصل 112 «مجمع تشخيص مصلحت نظام… مشاوره در اموري را كه رهبري به آنان ارجاع
مي دهد» بر عهده دارد . بنابراين مجمع مذكور كه اكثر اعضاي آن را مقامات و مسئولان عالي مقام تشكيل مي دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبري را ياري مي نمايند. از جمله موارد مشاوره اي كه قانون اساسي بدان تصريح نموده بدين شرح است :
1) «تعيين سياست هاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام » ( بند 1 اصل 110 )
2 ) «مقام رهبري پس از مشورت با مجمع تشخيص ملحت نظام طي حكمي خطاب به رئيس جمهور موارد اصلاح يا تتميم قانون اساسي را به شوراي بازنگري قانون اساسي… پيشنهاد مي نمايد .» (اصل 177).
4 . ساير وظايف :
1 ) در صورت فوت يا كناره گيري يا عزل رهبر… شورايي مركب از رئيس جمهور، رئيس قوه قضاييه و يكي از فقهاي شوراي نگهبان به انتخاب مجمع تشخيص مصلحت نظام همه وظايف رهبري را بر عهده مي گيرد» (اصل 107)
2 ) «اين شورا در خصوص وظايف بندهاي 1 و 3 و 5 و 10 و قسمتهاي «د» و «هـ» و «و» بند 6 اصل 110 پس از تصويب سه چهارم اعضاي مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام مي كند.» (اصل 107).
3 ) اعضاي ثابت مجمع تشخيص مصلحت نظام در شوراي بازنگري قانون اساسي عضويت دارند (اصل 177 ).
بخش دوم
تغييرات و تتميم در قواي عاليه كشور
در بازنگري قانون اساسي تغييرات عمده و اضافاتي در وظايف و اختيارات قواي ثلاثه صورت گرفته است كه اهم آنها بدين ترتيب مورد بررسي قرار مي گيرد:
بند اول :
در قوه مقننه
اول . در مورد نام مجلس
نام مجلس در قانون اساسي 1358 «مجلس شوراي ملي» پيش بيني شده بود. مناقشات سياسي سال اول انقلاب ، مقام رهبري را بر آن داشت كه نام «مجلس شوراي اسلامي » را برگزيند. اين تغيير نام هرچند كه موضوعاًجزء تييرات قانون اساسي به شمار مي رود، اما قوه مقننه در جلسه مورخ 31/4/59 خود با قيد دو فوريت تصويب نمود كه نام مجلس «مجلس شوراي اسلامي » تعيين گردد و علاوه بر آن ، به موجب ماده 1 قانون بازنگري «در تمامي اصول و سرفصلها و مقدمه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، عبارت «مجلس شوراي ملي » به مجلس شوراي اسلامي تغيير يابد».
دوم . در تفويض اختيار تصويب اساسنامه دستگاههاي دولتي
اصل 85 قانون اساسي مصوب 1358 در موارد ضروري اختيار تفويض وضع بعضي از قوانين را از سوي مجلس به كميسيونهاي داخلي خود داده بود، به شرط آنكه اين قوانين به صورت آزمايشي و موقت اجرا گردد و تصويب نهايي آن با مجلس باشد.
از سوي ديگر، موضوع تصويب اساسنامه سازمانهاي دولتي موجب اشغال وقت مجلس بود. اصل حاكميت قانون ايجاب مي كند كه ايجاد امور عمومي و يا تاسيس موسسات عمومي بايد به موجب قانون و در حدود قانون اساسي باشد. به عبارت بهتر، اين امر از صلاحيت هاي مجلس شوراي اسلامي به شمار مي رود و ظاهراً به نظر مي رسد كه اين امر قابل واگذاري نباشد. اما از سوي ديگر ، هر يك از موسسات دولتي داراي اساسنامه ويژه هستند تا براساس آن بتوان اعمال وظيفه نمود. اين اساسنامه نوعاً جنبه فني وتخصصي دارد و مطالبي نيست كه در پارلمان محل بحث و گفتگو قرار گيرد، بخصوص اينكه بعضاً داراي مطالب مشابه است. بنابراين ضمن اينكه اصل تاسيس سازمان به تصويب مجلس مي رسد تصويب اساسنامه را مي توان به نهاد ديگري واگذار كرد . در بازنگري قانون اساسي ظاهراً اين موضوع مدنظر قرار گرفته و پاراگراف ذيل بدين شرح به اصل 85 قانون اساسي اضافه گرديده است :
«همچنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دائمي اساسنامه سازمانها، شركتها و موسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل 72 به كميسيون هاي ذيربط واگذار كند و يا اجازه تصويب آنها را به دولت بدهد . در اين صورت مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است. علاوه بر اين مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ ، براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد.»
با توجه به اين مراتب قانوني :
ـ تصويب دائمي اساسنامه هاي به وسيله «كميسيون ذيربط » بخ منزله «قانون» بوده ، همانند قوانين مستلزم نظارت شوراي نگهبان خواهد بود. اين موضوع از ظاهر عبارت « با رعايت اصل 72 »مذكور در اصل اصلاحي مشهود است.
ـ تصويب دائمي اساسنامه ها به وسيله «دولت» به منزلة «تصويب نامه و آيين نامه » بوده و مستلزم نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ـ كه ناظر بر قانونيت مصوبات هيات وزيران است (اصل 138) ـ
مي باشد .
علي رغم وجوه قانوني مذكور در خصوص مطابقت اساسنامه هاي مصوب با قانون اساسي و يا ساير قوانين به نظر مي رسد كه خلط موضوع پيش آمده باشد، زيرا در قسمتي از اصل آمده است كه :
«مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است ».
همچنين در قسمتي ديگر مقرر شده است :
«مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد»
نظارت دوگانه اي كه در عبارات مذكور براي «مصوبات دولت»مقرر گرديده ظاهراً منطقي به نظر نمي رسد ، و با اين وصف مي توان گفت چنانچه به جاي «مصوبات دولت »در عبارت اول «مصوبات كميسيون »عنوان شود، ايراد ياد شده به ترتيب ذيل رفع خواهد شد:
«مصوبات كميسيون نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است.»
سوم . در نظارت سياسي بر اعمال رئيس جمهور
قانون اساسي 1358 حق سوال (اصل 88) و حق استيضاح (اصل 89) وزيران و اعضاي دولت را براي قوه مقننه مقرر داشته بود. اين حقوق هنوز به قوت خود باقي است. در بازنگري قانون اساسي حق سوال و حق استيضاح از رئيس جمهور نيز بدين شرح مقرر گرديده است:
1 . به موجب اصل 88 اصلاحي «در هر مورد كه حداقل يك چهارم كل نمايندگان مجلس شوراي اسلامي از رئيس جمهوري… درباره يكي از وظايف (وي)سوال جواب دهد. و اين سوال نبايد در مورد رئيس جمهور بيش از يك ماه…به تاخير افتد مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي ».
2 . به موجب قسمت دوم اصل 89 اصلاحي «در صورتي كه حداقل يك سوم از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي رئيس جمهور را در مقام اجراي وظايف مديريت قوة مجريه و اداره امور اجرايي كشور مورد استيضاح قرار دهند، رئيس جمهور بايد ظرف مدت يك ماه پس از طرح آن در مجلس شوراي حاضر شود، و در خصوص مسائل طرح شده توضيحات كافي بدهد. در صورتي كه پس از بيانات نمايندگان مخالف و موافق و پاسخ رئيس جمهور، اكثر دوسوم كل نمايندگان به عدم كفايت رئيس جمهور راي دادند، مراتب جهت اجراي بند 10 اصل 110 به اطلاع مقام رهبري ميرسد» در اين ارتباط ، براساس اصل 110 (10) «عزل رئيس جمهور با در نظر گرفتن مصالح كشور…(با) راي مجلس شوراي اسلامي و عدم كفايت وي براساس اصل 89» از وظايف و اختيارات مقام رهبري است.
در خصوص اصل مذكور نكته اي جالب توجه مشاهده مي شود :
در بين انواع دموكراسي سيستم ايران از جهت انتخاب مستقيم رئيس جمهور توسط مردم مشابه سيستم رياستي و از جهت تعيين دولت كه انتخاب غير مستقيم مردم ميباشد مشابه سيستم پارلماني است. در اين خصوص مجلس شوراي اسلامي كه مشروعيت خود را مستقيماً از مردم مي گيرد بر دولت كه مشروعيت خود را از طريق رئيس جمهور و مجلس به دست مي آورد، برتري دارد . اين برتري البته قابل توجيه و منطقي به نظر مي رسد؛ اما در آنجا كه رئيس جمهور و مجلس شوراي اسلامي هر دو داراي مشروعيت يكسان مردمي هستند (علاوه بر آن ، رئيس جمهوري داراي مشروعيت فراگير ملي و عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري است )مساله نظارت مجلس بر وي (در مقام رياست جمهوري نه رياست دولت) بحث برانگيز به نظر مي رسد.
چهارم . در نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي بر
تصويب نامه هاي دولت
اصل 126 سابق مقرر داشته بود:
«تصويب نامه و آيين نامه هاي دولت پس از تصويب هيات وزيران به اطلاع رئيس جمهور مي رسد و در صورتي كه آنها را برخلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر هيات وزيران مي فرستد»
نظارت رئيس جمهور بر مصوبات هيات دولت، قبل از بازنگري قانون اساسي ، به لحاظ اينكه رياست هيات وزيران با نخست وزير بود (اصل 134 سابق )موجه به نظر مي رسيد، اما اكنون به خاطر آنكه «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است…»(اصل 134 اصلاحي )وي خود در تصويب مصوبات مباشرت و مشاركت دارد، و علي الاوصول ، نظارت او بر قانونيت مصوبات و ترتيب مذكور (اصل 126سابق ) منتفي است پس اگر فرض نظارت را باز قبول داشته باشيم مقام ديگري اين امر را مي بايست بر عهده مي گرفت. ذيل اصل 138 اصلاحي، نظارت مذكور را بدين ترتيب بيان داشته است :
«تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ، ضمن ابلاغ براي اجرا ، به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد»
در اصلاحيه اخير دو نكته قابل توجه است :
نكته اول مربوط به «مقام ناظر» بر مصوبه دولت است. در خصوص ضرورت واگذاري وضع مقررات به دولت (كه علي الاوصول وضع هرگونه مقررات مربوط به اعمال قوه مقننه است) دلايل سياسي و فني ارائه شده است نظير:
1 . تعداد زياد آيين نامه ها و عدم فرصت كافي در قوه مقننه براي وضع آنها.
2 . نياز به صلاحيت فني در وضع آيين نامه ها و عدم امكان آن براي مجلس،
3 . احتياط سياسي قوه مقننه در وضعآيين نامه ها و واگذاري عمدي آن به قوه مجريه.
حال به دلايل مذكور يا هر دليلي كه تصور شود، ارسال مصوبات به رئيس مجلس ممكن است موجب درگير شدن قوه مقننه باشد، هر چند كه «مقام ناظر»رئيس مجلس است نه مجلس، اما به هر حال ، فضاي قوه مقننه از طريق رئيس مجلس از نظر مصلحتي (علاوه بر نظارت قانوني )مي تواند نسبت به مصوبات دولت موثر و بازدارنده باشد و كار دولت را در سرعت اجراي امور با وقفه يا اشكال مواجه سازد.
نكته دوم مربوط به همزماني اقدام دولت در «ابلاغ براي اجرا» و «اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي » است ايرادي كه بر اين ترتيب وارد به نظر مي رسد اين است كه امكان دارد مصوبه در حال اجرا و يا اجراشده پس از مدتي ، به دليل خلاف قانون بودن، توسط رئيس مجلس براين تجديد نظر به هيات وزيران باز پس فرستاده شود. در اين صورت ؛ اصلاح موخر بر اجراي مقررات به يقين خالي از اشكال نخواهد بود.
بند دوم
قوه مجريه و طرح نوين رياست جمهوري
وجود دو نهاد مجزاي «رياست جمهوري » و «دولت»مقرر در قانون اساسي 1358 ، از همان آغاز شكل گيري نظام ، براي جامعه ما مساله ساز و مشكل آفرين شده بود. اين دو نهاد، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد. اشكالات عملي گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعيت مهم رئيس جمهور با اختيار وي ، در نصب و عزل وزيران ، در مصوبات و تصميمات و سياستها ، عدم هماهنگي در مديريت قوه مجريه به خوبي مشهود بود، به ترتيبي كه جز اصلاح اصول براي تاسيس يك « قوه مجريه منسجم و هماهنگ » راه ديگري به نظر نمي رسيد. به هر حال ، در بازنگري قانون اساسي پست نخست وزير كلاً حذف، و رياست دولت و وظايف و اختيارات مربوط به رياست جمهوري واگذار شد. اهم موارد بدين شرح است:
اول . در هيات وزيران
در نظام نوين قوه مقننه مجريه ، ميدان وسيع «رياست هيات وزيران » و مسائل مربوط به آن در اختيار رئيس جمهور قرار گرفت، كه مجموعه اصول اصلاحي و تتميمي آن بدين شرح قابل بررسي است:
الف . رياست هيات وزيران
به موجب اصل 134 اصلاحي «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيات وزيران و هيات دولت مي پردازد و با همكاري وزيران ، برنامه و خط مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي كند.
در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي، در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود ، لازم الاجرا است. رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
در اصل مذكور چند نكته قابل توجه است :
1 . نظارت : نظارت از جمله اصول كليدي ، مديريت به شمار ميرود در اصل مذكور مندرج است. بدين ترتيب، رئيس جمهور كه ابتكار تاسيس هيات وزيران را (كه علي الاوصول با توجه به برنامة سياسي مشخصي ايجاد مي شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر كار وزيران در چگونگي اجراي برنامه دولت را بايستي بر عهده داشته باشد؛ زيرا هم او مسئول نتايج خوب و بد كار هيات خواهد بود، همچنانكه در ذيل اصل مذكور اشاره شده كه «رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
2 . هماهنگي : وزيران در قوه مجريه داراي دو سمت «وزارت» و «عضويت هيات وزيران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل 133 ) و براساس سياست هاي تعيين شده مسئوليت هاي مشخصي بر عهده دارند و در سمت «عضويت هيات وزيران » منفقاً در امور دولت اشتراك مساعي مي كنند . قانون اساسي در هر دو مورد هماهنگ سازي «تصميمهاي وزيران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگي «تصميمات هيات وزيران» را بر عهدة رئيس جمهور قرار داده است . تكيه و تاكيد بر هماهنگي موجب افزايش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندروني آن جلوگيري مي نمايد. تاكيد قانون اساسي بر اين اصل تا آن حد ميباشد كه رئيس جمهور علاوه بر كسب راي اعتماد فردي «وزيران» از مجلس (اصل 133 )موظف است براي «هيات وزيران»نيز پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر راي اعتماد بگيرذ (قسمت اول اصل 87) . قرينه تاكيد بر هماهنگي در اين خصوص مشهود است كه در دوران تصدي نيز رئيس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مي توانداز مجلس براي هيات وزيران تقاضاي راي اعتماد كند»(قسمت دوم اصل 87)تا به اين ترتيب حتي المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از ميان برداشته شود،و به نظر مي رسد كه مجلس در صورت بقاي اختلاف نتواند به دولت راي اعتماد بدهد.
3 . همكاري : هماهنگي بين وزيران به ترتيب مذكور مستلزم اجابت عملي هر يك از آنان در همكاري با رئيس جمهور، «تعيين خط مشي هاي دولت » و در «اجراي قوانين »در واقع مي توان گفت هماهنگي در تصميمات دولت خواهد بود در غير اين صورت حتي نظارت بر كار وزيران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوي رئيس جمهور به وي اين امكان را مي دهد تا وزير ناهماهنگ را عزل نمايد(اصل 136).
4 . حل اختلاف : تقسيم و تفكيك منطقي وظايف بين دستگاههاي مختلف يكي از ضروريات به نظر مي رسد. وظايف خاص مديريت دولتي شامل امور مختلفي است كه براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي ايجاد مي گردد و حدود اختيارت هر يك از وزيران را قانون معين مي كند (اصل 133)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراك مساعي داراي وظايف و اختيارات تفكيك شده است. گاه اتفاق مي افتد كه در تعيين قلمرو وظايف دستگاهها ابهامهايي به نظر مي آيد كه يا ناشي از قانون و يا ناشي از اقدام دولت و اختلاف برداشت ميان مقامات مجري است به هرحال و بدين ترتيب ، اختلاف نظر و تداخل وظايف محتمل است. تجربيات گذشته نشان دهنده پايداري اختلافاتي از اين دست بوده است .
اين امر در بازنگري مورد توجه قرار گرفته و در اصل 134 مراتبي براي حل اختلاف مقرر شده است كه بدين ترتيب نتيجه گيري ميشود:
در صورتي كه اختلاف نظر و يا تداخل وظايف ناشي از قانون باشد ، مجلس شوراي اسلامي از طريق «تفسير يا تغيير قانون » قادر به حل اختلاف و تفكيك وظايف خواهد بود.
در صورتي كه اختلاف و تداخل در وظايف جنبة اجرايي داشته باشد، براي حل اختلاف «تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود لازم الاجرا است»
ب . رياست برنامه و بودجه و امور استخدامي
تهيه بودجه كل كشور بر عهده دولت«اصل 52»و تعيين برنامه و خطي مشي دولت بر عهده رئيس جمهور و رئيس هيات وزيران است «اصل 134».
امور برنامه و بودجه از جهت تامين و اجرا ريشه در كليت جامعه دارد، و ما به الاشتراك كليه دستگاههاو سازمانهاي عمومي است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقيم با شبكه مشترك دولت دارد و لازمه تصميمات هماهنگ دولت نيز مي باشد.
امور اداري و استخدامي نيز ار جهت تنظيم نظام اداري جامع و نظام استخدامي يكسان و متعادل از جمله وسايل و ابزار كار دولت است.
اصولاً هيچ دستگاهي دولتي را نمي توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي مي دانست. اين امور مشترك شايسته استقرار در مركز دولت و هيات وزيران مي باشد كه مركز مشترك كل دستگاههاس دولتي است.
در رژيم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداري و استخدامي كشور وابسته به نخست وزير بود. پس از انقلاب و حتي پس از تصويب قانون اساسي سازمانهاي مذكور همچنان وابسته به نخست وزيري ماند. از سوي ديگر، مسئوليت نخست وزير بسيار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هيات وزيران » بود (اصل 134 سابق).
مساله عدم مسئوليت فردي نخست وزير موجب شده بود كه موضوع سازمانهاي وابسته به نخست وزيري (و از جمله سازمانهاي مذكور ) اين سئوال را مطرح سازدكه «آيا مي توان اين چنين سازمانهايي را كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت… است از نخست وزيري متنزع و به وزارتخانه اي واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذكور شوراي نگهبان اعلام داشت:
«وجود يا ايجاد سازمانهاي وابسته به نخست وزيري كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت به طور كلي مربوط به وظايف مزبور از نخست وزير و واگذاري آنها به وزارتخانه هاي ديگر قانون اساسي مغاير است…»
با وجود اين ،مجلس شوراي اسلامي به موجب قانون 16/10/67 «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغيير داد و شوراي نگهبان نيز با توضيحاتي اين تغيير را خلاف شرع و قانون اساسي ندانست.
در ارتباط با مورد مذكور ، اصل 126 جديد مقرر مي دارد:
«رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً بر عهده دارد و مي تواند اداره آنها را بر عهده ديگري بگذارد.»
بدين ترتيب ، رئيس جمهور به عنوان رئيس هيات وزيران ، با در اختيار داشتن سازمانهاي مذكور ، ابزار لازم را براي نظارت و هماهنگي در اختيار دارد. بديهي است كه وي در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب اصل 126 مذكور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شوراي اسلمامي مسئول است »(اصل 122).
ج . اعطاي نمايندگي ويژه
قانون اساسي وظايف رئيس جمهور و هيات وزيران را در اصول متعدد تصريحاً مشخص نموده و تعيين حدود وظايف و اختيارات وزيران را به قانون عادي محول ساخته است (اصل 133) بنابراين وظايف و اختيارات همه اعضاي رئيسه قوه مجريه براساس قانون است (اصل حاكميت قانون ) مقتضاي حاكميت قانون استمرار و ثبات و پايندگي آن است ؛ اما گاه اتفاق مي افتد كه به دليل رخدادهاي فوق العاده ، اموري اتفاقي و ناپديدار و گذرا پيش
مي آيد كه حل و فصل آن فوري و ضروري است و در كوتاه مدت دسترسي به قانون متناسب و ويژه ممكن نيست . در چنين حالتي دولت ناگزير به اتخاذ تصميم متناسب و شايسته خواهد بود.
اين گونه امور به لحاظ آنكه در رديف امور پيش بيني شده نيست عنوان «موارد خاص»پيدا مي كند. در اين خصوص اصل 127 جديد مقرراتي بدين شرح را بيان داشته است:
«رئيس جمهور مي تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصويب هيات وزيران نماينده يا نمايندگاني ويژه با اختيارات مشخص تعيين نمايد. در اين موارد، تصميمات نماينده يا نمايندگان مذكور در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيات وزيران خواهد بود».
ظاهر اين اصل نشان مي دهد كه نمايندگي ويژه در مورد اموري است كه ابعاد مختلف (اقتصادي ، اجتماعي ، فرهنگي ، سياسي و غيره) دارد، و نماينده ويژه علي الاصول بايستي از اين طريق بتواند از سوي تمامي اعضاي دولت تصميمات لازم را اتخاذ نمايد و اقدامات شايسته را معمول دارد. بنابراين با تعيين نماينده از سوي رئيس جمهور وتصويب از ماموريت سوي هيات وزيران، به نماينده مزبور مشروعيت لازم براي اتخاذ تصميمات گوناگون داده
مي شود.
د . كميسيون هاي دولت
اصل بر اين است كه هيات دولت تحت رياست رئيس جمهور مرجع اصلي اتخاذ تصميم در سياست هاي كلي دولت است ؛ اما بعضي از امور اداري جنبه هاي تخصصي و فني است؛ به ترتبي كه فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پيدا مي نمايد و در حوصله بحث ساير وزيران نيست. با توجه به فراواني كار دولت و عدم تعلق ارتباط صحيح وزيران با مسائل مذكور (صرف نظراز هماهنگي كه دركليه امور بايد وجود داشته باشد) مي توان امور تخصصي را با تصويب هيات وزيران ، به هيات كوچكتري از وزيران واگذار نمود. در اين خصوص قسمتي از اصل 138 اصلاحي مقرر مي دارد:
«دولت مي تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيون ها در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور لازم الاجرا است.»
هـ . تصمميات دولت
دولت از يك سو به عنوان مقام اجرايي كشور اتخاذ تصميم هاي گوناگون مي نمايد، و از سوي ديگر، در اجراي قوانين ولي براي انجام وظايف خود به وضع تصويبنامه و آيين نامه مي پردازد (اصل 138 اصلاحي ).
اقدامات مذكور طبيعت دوگانه (تصميم و تصويب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسي اين دو موضوع را از يكديگر تفكيك ننموده به ترتيبي كه كليد اموري كه در هيات وزيران به تصويب مي رسد، عنوان «تصوينامه » پيدا ميكند، و البته تمام موارد نيز به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظربه هيات وزيران بفرستند (ذيل اصل 138 اصلاحي).
به هر حال ، بي ترديد هيات وزيران همواره ناگزير از اتخاذ تصميمهايي است كه در مجموعه مقررات نمي گيرد براي تفكيك اين دو امر مي توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصويبنامه » را مطابق قانون اساسي اختيار نمود، و در مورد تصميمها، عنوان «تصويبنامه» و يا «صورتجلسه تصميمات» هيات وزيران را برگزيد. در اين صورت ، موارد اخير نيازي به نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ندارد، و به نظر مي رسد كه عمل خلاف قانون اساسي نيز صورت نگرفته است.
دوم . در نصب و عزل وزيران
در بازنگري قانون اساسي، با انتقال وظايف نخست وزير ، ابتكار هدايت و اداره قوه مجريه كلاً در اختيار رئيس جمهور قرار ميگيرد. بدين ترتيب ، نصب (اصل 133)و عزل (اصل 136)و قبول استعفاي (اصل 135) وزيران در قوه مجريه با رئيس جمهور است و آنان فرداً و جمعاً در مقابل وي مسئول اند (اصل 137) در خصوص عزل، رئيس جمهور راساً اقدام ميكند، اما به هر حال ، براي نصب وزيران و تكميل دولت موافقت مجلس لازم است (136)
نكته اي كه در اينجا قابل توجه به نظر مي رسد اين است كه در صورت خلاء در مديريت وزارتخانه ها (مثلاً به دليل عزل و يا اي عدم اعتماد به بعضي از وزيران ) ذيل اصل 135 اصلاحي مقرر
مي دارد:
«رئيس جمهور مي تواند براي وزارتخانه هايي كه وزير ندارند حداكثر براي مدت سه ماه سرپرست تعيين نمايد.»
اين حق قبل از بازنگري قانون اساسي براي نخست وزير اين گونه مقرر شده بود كه:
«نخست وزير مي تواند در موارد ضرورت به طور موقت برخي از وزارتخانه ها را بپذيرد».
در مورد اخير شوراي نگهبان در مقام تفسير چنين نظر داده است:
«در مواردي كه برحسب ضرورت به طور موقت نخست وزير متصدي وزارتخانه اي مي شود بايد با تصويب رئيس جمهور و تصويب مجلس شوراي اسلامي باشد.»
در موردي كه قانون اساسي به رئيس جمهور اجازه مي دهد به مدت سه ماه براي وزارتخانه بدون وزير، سرپرست معين نمايد، به نظر مي رسد كه اين اقدام نيازي به تصويب مجلس نداشته باشد؛ زيرا اگر قرار بود مجلس سرپرست تعيين شده را تاييد نمايد اين تاييد به منزلة راي اعتماد به وزير تلقي مي شد و سرپرست مذكور عملاً عنوان «وزير» را پيدا مي كرد.
به هر حال در صورت تعيين سرپرست براي وزارتخانه بدون وزير، به نظر مي رسد كه رئيس جمهور مسئول اقدامات او در مقابل مجلس باشد.
سوم. معاونان رئيس جمهور
با حذف پست نخست وزير ، رئيس جمهور اشتغالات فراواني را بر عهده دارد و بعيد به نظر مي رسد به تنهايي قادر به تصدي و مباشرت كل امور باشد. اصل 124 اصلاحي مقرر مي دارد :
«رئيس جمهور مي تواند براي انجام وظايف قانوني خود معاوناني داشته باشد. معاون اول رئيس جمهور با موافقت وي اداره هيات وزيران و مسئوليت هماهنگي ساير وزارتخانه ها را بر عهده دارد»
تعيين معاون از سوي رئيس جمهور مسئوليت وي را در قبال وظايف و اختيارات قانون اش منتفي نمي كند.
چهارم . توقف فقدان و پايان رياست جمهوري
قانون اساسي 1358 در اصول 130 تا 132 مقرراتي را در مورد توقف يا فقدان رياست جمهوري مقرر داشته بود، بدين ترتيب كه در زمان غيبت يا بيماري كمتر از دو ماده و در صورت فوت و كناره گيري يا بيماري بيش از دو ماه و عزل او، شورايي به نام شوراي موقت رياست جمهوري تشكيل مي شد. شورا تمام وظايف و اختيارات و امور رياست جمهوري را، جز امر همه پرسي، به عهده داشت. در صورت فقدان قطعي رئيس جمهور به دلايل مذكور، اين شورا موظف بود ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف مدت پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود. در زمان شوراي موقت، استيضاح و عزل دولت و تجديد نظر در قانون اساسي ممنوع بود.
در بازنگري، اصول مذكور بدين ترتيب اصلاح گرديد:
الف. به جاي «شورا» معاون رئيس جمهور با موافقت رهبري اختيارات و مسئوليت هاي وي را بر عهده مي گيرد «در صورت فوت معاون اول و يا امور ديگري كه مانع انجام وظايف او گردد و نيز در صورتي كه رئيس جمهور معاون اول نداشته باشد مقام رهبري فرد ديگري را به جاي او منصوب ميكند» (اصل 131).
ب . «شورايي متشكل از رئيس مجلس و رئيس قوه قضاييه و معاون اول رئيس جمهور موظف است ترتيبي دهد كه حداكثر ظرف پنجاه روز رئيس جمهور جديد انتخاب شود.» اصل 131.
ج . « در مدتي كه اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور بر عهده معاون اول و يا فرد ديگري مي باشد ، وزرا را نمي توان استيضاح كرد يا به آنان راي اعتماد داد و نيز نمي توان براي تجديد نظر در قانون اساسي و يا امر همه پرسي اقدام نمود.» (اصل 132).
د . «استعفاي رئيس جمهور به رهبر تقديم ميشود» (اصل 130).
اضافه مي نمايد كه موضوع بيماري و غيبت كمتر از دو ماه رئيس جمهور (كه در اصل 130 سابق مقرر شده بود)در بازنگري مورد توجه قرار نگرفته است. حال، بر فرض پيش آمدن حالت مذكور مي توان گفت كه در اين خصوص نيز معاون اول مي تواند اختيارات و مسئوليت هاي رئيس جمهور را به عهده بگيرد.
بند سوم :
در مديريت قوه قضاييه
اول . پيشينه
نگارندگان قانون اساسي 1358 ، تحت تاثير خاطرات تلخ رژيم گذشته (كه قوه قضاييه را عملاً در حد يك وزارتخانه و تحت مديريت وزير دادگستري داشت)به منظور جلوگيري از مداخلات نارواي قواي ديگر اصولي را تدوين نمودند كه مجموعاً استقلال اين قوه و حفظ و حراست حقوق مردم به نحوه اطمينان پيش بيني شده بود. اما با وجود مراتب مثبتي كه در تدوين قوه قضاييه وجود داشت، پس از گذشت قريب ده سال به نظر مي رسيد كه اشكالاتي در اداره امور اين قوه وجود داشته باشد و بي شك اين اشكالات خود مي توانست همواره مانعي براي تسكين وجدان جامعه وتامين آرمانهاي حقوقي و قضايي ملت باشد.
علت اصلي توقع بازنگري در امر قوه قضاييه ، موضوع شورايي بودن اين قوه بود. به موجب اصل يكصد و پنجاه و هفتم سابق «به منظور انجام مسئوليتهاي قوه قضاييه شورايي به نام شوراي عالي قضايي تشكيل ميگردد كه بالاترين مقام قوه قضاييه است…»و بدين ترتيب، كليه مسئوليت هاي ناشي از مديريت عالي قوه قضاييه به طريق شورايي اجرا مي شد . نظر به اينكه اتخاذ تصميم در امور فقط با عزم اراده راسخ امكان پذير است طبعاً شوراي عالي سابق، به لحاظ تعدد آراء و نظرات و همچنين افكار و سليقه هاي متفاوت اعضاي شورا، عملاً نمي توانست تامين كننده اصل مذكور باشد.
دوم . وضع فعلي
الف. در رياست قوه قضاييه
اصل 157 اصلاحي مقرر مي دارد :
« به منظور انجام مسئوليت هاي قوه قضاييه در كليه امور قضايي و اداري و اجرايي ، مقام رهبري يك نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضايي و مدير و مدبر را براي مدت پنج سال به عنوان رئيس قوه قضاييه تعيين مي نمايد كه عالي ترين مقام قوه قضاييه است .»
با اين ترتيب ، رئيس قوه قضاييه ابتكار عمل در ايجاد تشكيلات ضروري ، تهيه و تدوين لوايح قضايي و امور اداري و استخدامي قضات را (اصل 158 اصلاحي) شخصاً بر عهده دارد، و عموماً تمام مسئوليت هاي شوراي عالي قضايي سابق بر عهده وي قرار گرفته است. اكنون مي توان گفت كه در اين تغيير ، تصميم گيري آسان است ؛ اما سپردن تصميمات مهم نظيم عزل و نصب و انتقال قضات و نظاير آن در دست يك مقام، قابل تامل به نظر مي رسد . البته رئيس قوه قضاييه در بعضي از موارد نظير نصب رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل كشور با مشورت قضات ديوان عالي كشور (اصل 162 اصلاحي)و تغيير محل خدمت و سمت قضات ، به اقتضاي مصلحت جامعه، پس از مشورت با رئيس ديوان عالي كشور و دادستان كل كشور (اصل 164 اصلاحي)اقدام مي نمايد، اما به هر حال ، اتخاذ تصميم با شخص وي مي باشد.
ب . وزير دادگستري
در اصل 160 سابق مقرر شده بود :
«وزير دادگستري كليه مسائل مربوط به روابط قوه قضاييه با قوه مجريه و قوه مقننه را بر عهده دارد…»
در بازنگري اصل مذكور، به منظور سبك كردن كار رئيس قوه قضاييه به وي اختيار داده شده است كه اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات را به وزير دادگستري تفويض كند. در اين صورت ، وزير دادگستري داراي همان اختيارات و وظايفي خواهد بود كه در قوانين براي وزيران، به عنوان عالي ترين مقام اجرايي، پيش بيني مي شود. در مورد اين اصل دو نكته قابل توجه است.
نكته او در مورد كليه مسائل مربوط به روابط قوه قضاييه با قواي مجريه و مقننه است. عمده ترين موارد مقرر بين قوه قضاييه و قواي ديگر موضوع لوايح و بودجه است :
1 . يكي از وظايف رئيس قوه قضاييه «تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي »(اصل 158) است. از سوي ديگر «لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم ميشود…»(اصل 74) به اين ترتيب ، وزير دادگستري لايحه تهيه شده در قوه قضاييه را اخذ ميكند و آن را براي تصويب به هيات وزيران مي برد. لوايح قضايي معمولاً متضمن قواعد و موازين تخصصي، فني و حقوقي است كه بررسي آن بايد به يك گروه تخصصي سپرده مي شود هيات وزيران نوعاً با موضوعات مذكور سنخيت ندارد، اما مي توان قضيه را بدين صورت توجيه نمود كه تصويب لوايح قضايي توسط هيات وزيران به تناسب موضوع هماهنگيهاي لازم را بين قواي قضاييه و مجريه ايجاد مي كند . از سوي ديگر مي توان اين سوال را مطرح ساخت كه چنانچه هيات دولت لوايح قوه قضاييه را تصويب نكند چه راه قانوني براي خروج از بن بست وجود خواهد داشت؟ بر هر حال، قانون اساسي براي اين سوال پاسخ مجاب كننده اي ندارد . اين حالت ، مساله استقلال قوه قضاييه (اصل 157 ) را نيز با اشكال مواجه مي سازد.
2 . «بودجه سالانه كل كشور (و من جمله بودجه قوه قضاييه ) از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم ميگردد…» (اصل 52) در اين خصوص نيز وزير دادگستري كار دفاع از بودجه مربوط را در هيات وزيران و در مجلس بر عهده خواهد داشت. قوه مجريه و قوه مقننه از اين طريق مي توانند قوه قضاييه را در مضيقه و فشار قرار دهند.
نكته دوم مربوط به قسمت دوم اصل 160 مي باشد كه مقرر ميدارد:
«رئيس قوه قضاييه مي تواند اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات را به وزير دادگستري تفويض كند. در اين صورت، وزير دادگستري داراي همان اختيارات و وظايفي خواهد بود كه در قوانين براي وزرا به عنوان عالي ترين مقام اجرايي پيش بيني ميشود.»
از اين جهت كه قسمتي از وظايف رئيس قوه قضاييه را وزير دادگستري انجام دهد، اين امر تفويض اختيار محسوب ميشود و داراي آثار حقوقي است:
1 . رابطه حقوقي بين رئيس قوه قضاييه و وزير دادگستري يك رابطه سازماني است. به همين جهت ، رئيس قوه هر موقع مقتضي بداند مي تواند اختيارات واگذار شده را لغو نمايد و آن را شخصاً بر عهده بگيرد.
2 . اختيارات مذكور از حيطه سازمان قوه قضاييه خارج ميشود ، و در نتيجه ، رئيس قوه قضاييه مسئوليت نهايي امور تفويض شده را بر عهده دارد. از سوي ديگر نيز منطبق سازماني ايجاب ميكند كه وزير دادگستري نسبت به امور مذكور در مقابل رئيس قوه قضاييه مسئول باشد نه مقام ديگر. رئيس قوه قضاييه بنابراين حق خواهد داشت همواره نسبت به اجراي صحيح اختيارات نظارت نمايد و در صورت لزوم اختيارات را لغو كند.
3 . قانون اساسي اثر قانوني خاصي را به مراتب تفويض اختيار رئيس قوه قضاييه به وزير دادگستري مترتب ساخته است؛ بدين ترتيب كه وزير داراي همان اختيارات و وظايفي است كه قوانين براي ساير وزرا پيش بيني كرده است (ذيل اصل 160)بيان اين مطلب اين نگراني را به وجود مي آورد كه در آن وزير دادگستري «اختيارات تام مالي و اداري و نيز اختيارات استخدامي غير قضات» را، به لحاظ وزارت و عضويت در قوه مجريه، در دست داشته باشد؛ يعني از نظر پاسخگويي درخصوص موارد مذكور همانند ساير وزيران در مقابل رئيس جمهور و مجلس (اصل 137)مسئول باشد. منطق اداري در اين خصوص ايجاب ميكند كه وزير دادگستري ـ حسب مورد ـ در مقام معاونت رئيس قوه قضاييه قرار گيرد به عبارت روشن تر، مي توان گفت وزير دادگستري، در قسمت اول اصل 160 اصالتاً عضو قوه مجريه است، و در خصوص قسمت دوم اصل مذكور وكالتاًاز سوي رئيس قوه قضاييه عمل ميكند. بنابراين حق و تكليفي كه قانون اساسي به ترتيب مذكور براي وي مقرر داشته قابل تامل است.
بند چهارم . در تاسيس شوراي عالي امنيت كشور
در اصل 110 سابق تشكيل شوراي عالي دفاع ملي بر عهدة رهبري، در مقام فرماندهي كل نيروهاي مسلح ، قرار داشت . اين شورا مركب از رئيس جمهور، نخست وزير، رئيس ستاد مشترك، فرمانده كل سپاه پاسداران ، وزير دفاع و دو مشاوره به تعيين رهبر بود كه در خصوص امور لشكري و نظامي (دفاعي ) اتخاذ تصميم مي نمود.
هر چند كه ظاهر تركيب شوراي عالي دفاع چنين به نظر مي رسيد كه امور انتظامي خارج از حيطة اقتدار آن شورا باشد. با وجود اين ، موضوع تعيين رئيس شهرباني جمهوري اسلامي ايران توسط فرماندهي كل قوا مورد اختلاف رئيس جمهور و نخست وزير وقت قرار گرفت كه شوراي نگهبان تفسيراً اعلام نمود كه :
«نصب رئيس شهرباني كل كشور به عنوان فرماندهي كل نيروهاي مسلح براساس اصل 110 موجه نيست و وظايفي كه براي فرماندهي كل نيروهاي مسلح در اين اصل تعيين شده شامل آن نميشود»
به موجب قانون «راجع به تعيين وظايف و تشكيلات شوراي امنيت كشور» مصوب 8/6/62 شوراي امنيت كشور، به منظور مشورت در امور امنيتي با وزير كشور و زير نظر وي تشكيل گرديد. اما تجربه ده ساله اخير، خصوصاً زمان جنگ، نشان داد كه امور كشوري و لشكري از جهت امنيت ملي و استقلال و تماميت ارضي كشور و همچنين روابط خارجي به يكديگر مربوط ميشود . اين ارتباط مورد توجه شوراي بازنگري قانون اساسي قرار گرفت و شوراي عالي واحدي (اصل 176) تحت عنوان «شوراي عالي امنيت ملي»تشكيل شد كه به بررسي آن مي پردازيم:
اول . هدفها و وظايف شورا
قسمت اول اصل 176 مقرر مي دارد :
«به منظور تامين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي و حاكميت ملي ، شوراي عالي امنيت ملي به رياست رئيس جمهوري با وظايف زير تشكيل ميگردد:
1 . تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري،
2 . هماهنگ نمودن فعاليت هاي سياسي، اطلاعاتي ، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در ارتباط با تدابير كلي دفاعي ـ امنتي .
3 . بهره گيري از امكانات مادي و معنوي كشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي»
بنابراين ملاحظه ميشود كه «امور دفاعي ـ امنيتي » در محدودة سياست هاي واحد (سياست هاي تعيين شده از سوي مقام رهبري) قرار مي گيرد، و در نتيجه، از اين طريق هماهنگيهاي لازم در تامين امنيت داخلي و پاسداري از استقلال و تماميت ارضي و نظام جمهوري اسلامي به عمل مي آيد .
دوم . تركيب شورا
قسمت دوم اصل 176 اعضاي شوراي عالي امنيت ملي را بدين شرح مقرر نموده است:
ـ روساي قواي سه گانه ،
ـ رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح،
ـ مسئول امور برنامه و بودجه ،
ـ دو نمانيده به انتخاب مقام رهبري،
ـ وزراي امور خارجه، كشور و اطلاعات،
ـ حسب مورد وزير مربوط و عالي ترين مقام ارتش و سپاه .
اهميت شورا از اين جهت مشخص مي شود كه در ترتيب مذكور تمام مقامات و مسئولان كليدي كشور كه به نحوي از انحاء در تامين خواسته هاي شوراي عالي و اعمال هدفهاي دفاهي ـ امنيتي موثرندـ عضويت دارند و مجتمعاً قادرند تصميمات فوق العاده را اتخاذ نمايند.
سوم . تشكيلات دروني شورا
قسمت سوم اصل 176 مقرر مي دارد :
«شوراي عالي امنيت ملي به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل دفاع و شوراي امنيت كشور تشكيل مي دهد. رياست هر يك از شوراهاي فرعي با رئيس جمهور يا يكي از اعضاي شوراي عالي است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مي شود»
مقررات مذكور در بيان تشكيل شوراهاي فرعي، از باب تمثيلي ، شوراي دفاع (در امور دفاعي )را از شوراي امنيت (در امور امنيتي) متمايز ساخته است. اين تفكيك نشان دهندة اين است كه شوراي عالي امنيت ملي در مقام تدوين و تعيين خط مشي كلي و هماهنگ قرار دارد و آنگاه كه تصميمات كلي مشخص گرديد، در مقام اجرا، امور دفاعي و امور امنيتي علي الاصول از يكديگر تفكيك مي شوند، كه در اين صورت :
اولاً نيروهاي انتظامي طبق معمول (با تجويز مقام رهبري و تعيين رئيس جمهور) زير نظر وزير كشور و شوراي امنيت كشور، در سطح داخلي مراقب امنيت كشور هستند.
ثانياً، نيروهاي نظامي زير نظر رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح وشوراي دفاع (و تحت رياست فائقة فرمانده كل نيروهاي مسلح ) مسئوليت حفظ حدود و ثغور كشور را بر عهده مي گيرند.
ناگفته نماند كه اين تقسيم بندي موضوعي ، هيچگاه مانع آن نخواهد بود كه نيروهاي مسلح در مواقع لزوم تحت نظارت فعال مقام رهبري (فرماندهي كل نيروهاي مسلح) و با هماهنگي شوراي عالي امنيت ملي (به رياست رئيس جمهور )عمل كنند. زمان جنگ و شرايط اضطراري ممكن است چنين وضعيتي را ايجاب كند.
چهارم . حدود اختيارات و مصوبات شوراي عالي و شوراهاي فرعي
آخرين قسمت اصل 176 مقرر مي دارد:
«حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين ميكند و تشكيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي رسد .مصوبات شوراي عالي امنيت ملي پس از تاييد مقام رهبري قابل اجراست .»
الف . مصوبات شوراي عالي امنيت ملي
شوراي عالي امنيت ملي نهادي است كه تحت رياست رئيس جمهور تشكيل ميشود و برطبق سياست هاي كلي تعيين شده از سوي مقام رهبري اقدام مي كند مقام رهبري كه تعيين كنندة سياستهاي كلي نظام است (بند 1 اصل 110) ناظر بر حسن اجراي آن (بند 2 اصل 110 ) نيز هست. به عبارت ديگر، مي توان گفت كه مقام مذكور نظارت بر حسن اجراي امور تصميمها و مصوبات شوراي عالي امنيت ملي را داراست ، همچنانچكه مصوبات آن پس از تاييد آن مقام (رهبري) قابل اجراست (ذيل اصل 176).
با تصريحي كه در اين خصوص به عمل آمده است هيچ قرينه اي وجود ندارد كه شوراي مذكور از سوي قواي مقننه و مجريه ماذون و در مقابل آنها مسئول باشد.
قانون اساسي تصريحي به مواد مصوبات شورا ننموده است، اما به وضوح چنين به نظر مي رسد كه اين شورا فعاليتهاي مربوط در ارتباط با تدابير دفاعي ـ اميتي (اصل 176) مصوباتي داشته باشد. نظر به اينكه شوراي مذكور مستقل از قواي ثلاثه و از جمله قوه مقننه است، به نظر مي رسد كه مصوبات آن در حكم قانون لازم الاجرا باشد.
نكته اي كه در اين خصوص جلب نظر مي كند اين است كه كار شورا و مصوبات آن در مواردي كه ارتباط با سياستهاي دفاعي ـ امنيتي دارد ممكن است به امور جنگ و صلح منجر گردد و شورا در محدودة سياست هاي مقام رهبري پيمان نظامي يا قرارداد صلح با يك يا چند كشور را تصويب نمايد. در اين خصوص به نظر
ميرسد كه اقدامات مستقل شورا، هرچه كه باشد، نمي تواند مغاير ساير اصول قانون اساسي باشد.
ب . حدود اختيارات شوراهاي فرعي
ظاهراً به نظر مي رسد كه قانون به انجام امور شوراهاي فرعي حاكميت داشته باشد و قانونگذار بتواند با توجه به مصالح كشور حدودي را بر وظايف و اختيارات آنها مقرر مي دارد . اما قانون اساسي عوامل قدرتمندي را مقرر داشته است كه براساس آنها مجلس شوراي درمقام وضع قانون در اين خصوص قدرت محدودي دارد. اين عوامل عبارتند از :
1 . فرماندهي كل نيروهاي مسلح : اين عامل كه بر كليه نهادهاي سياسي كشور و از جمله مجلس شوراي اسلامي ولايت مطلقه دارد، مستقل عمل ميكند در اين خصوص «تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري »(بند 1 اصل 176) است، و به اين ترتيب ، علي الظاهر قانونگذار نمي تواند اختيارات چنداني در تعيين حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي مذكور داشته باشد. از سوي ديگر، مجلس شوراي اسلامي كه در حدود مقرر در قانون اساسي قانون وضع ميكند (اصل 71)نمي تواند قوانيني وضع كند (اصل 72) حدمقرر در اين مورد را مي توان همان هكم مندرج در بند 1 اصل 176 (سياستهاي تعيين شده از سوي مقام رهبري)دانست.
2 . شوراي عالي امنيت ملي: شوراهاي فرعي هركدام اجرا كننده يكي از وظايف شوراي عالي امنيت ملي هستند. ارتباط مذكور ايجاب مي كند كه هر شوراي فرعي ـ كه تحت رياست رئيس جمهور يا مقام ماذون از سوي اوست ـ با هماهنگي شوراي عالي اقدام كند. شوراي عالي نيز به سهم خود در محدودة سياست هاي مقام رهبري قرار مي گيرد كه مستقل از قوه مقننه قانونگذاري است.
با توجه به مراتب مذكور ، مساله تعيين حدود و وظايف شوراهاي فرعي به موجب قانون (قسمتي از ذيل اصل 176)در محدوده هاي ياد شده بسيار ناچيز و يا غير عملي خواهد بود.
نتيجه
1 . قانون اساسي به خاطر قلمرو وسيع و نفوذ عميقي كه بر تماميت جامعة سياسي دارد، لزوماً بايد واجد اصول و معيارهايي باشد كه به راحتي جذب جامعه و سطوح مختلف آن گردد تا بر پايه آن هدايت و تنظيم امور و راحتي مسير شده ، آورندة نظم و امنيت در زندگي سياسي، اجتماعي ، اقتصادي و فرهنگي مردم باشد و بدين خاطر بايد همواره از جامعيت ، تناسب ، تطابق و مقبوليت لازم برخوردار باشد تا از طريق آن بتوان روابط سياسي زمامداري و مردم را در شرايط مطلوب و منصفانه تنظيم نمود.
2 . تغييرات و تحولات سياسي و اجتماعي به گونه اي است كه هر جامعة سياسي را همواره با مسائل و مستحدثات جديدي روبرو ميسازد. در نتيجه اين دگرگونيها كه قانونمند جامعه همراه با تحويل زمان دستخوش تغييرات و تحولات قرار مي گيرد.
قانون اساسي، به عنوان سند حقوقي و سياسي جامعه، چون مرتبط با زندگي مردم است خواه ناخواه در چنين حالتي به بازنگري و تغييرات لازم نياز دارد تا جامعيت ، تناسب و مقبوليت آن همواره تامين گردد.
3 . قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در تجربه كوتاه اجراي آن (از سال 1358 تا 1368 ) هرچند كه در جريان تحولات فراوان اجتماعي قرار نداشت ، اما در تاروپود واقعيت ها و تجربة اجرا نشان داد كه مشكلاتي بر سر راه اجراي آن وجود دارد كه داراي ابعاد فرهنگي ، سياسي ، اجتماعي ، اداري و غيره است. به هر حال ، صرف نظر از اينكه اشكال مربوط به قانون، اجراي قانون و يا مجريان قانون بود، قانون اساسي كشورها مورد تغييرات اصولي قرار گرفت.
4. در تغييرات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران علاوه بر نگرشهاي گوناگون ، تاكيد فراوان بر تمركز امور مديريت در نهادهاي مهم سياسي شده است. بدين ترتيب ، ظاهراً به نظر ميرسد كه در تصميم گيري و اجراي امور در نهادهاي مربوط موانع و مشكلات بازدارنده از ميان رفته باشد.
5 . بازنگري قانون اساسي در سال 1368 همانند تدوين و تصويب قانون اساسي در سال 1358 درمدت كوتاه (ظرف چند ماه ) صورت گرفت. تجربه ثابت نموده است كه شتاب فراوان در امر تاسيس و قانونگذاري از تعمق ، دقت و ظرافت مفاهيم و الفاظ ميكاهد، به ترتيبي كه پس از تصويب ،در ارزيابي اصول و مواد اشكالاتي ظاهر ميگردد كه رفع آن ديگر امكان پذير نيست. در بررسي اصول مورد بازنگري ايرادهايي مشاهده گرديد كه دليل آن را صرفاً مي توان ناشي از شتابزدگي در بازنگري دانست.
6 . با ارزيابي اصول مورد بازنگري به نكات مثبت و منفي متعددي بر مي خوريم، اما به هر حال ، ميزان توفيق در اجراي صحيح اصول اصلاحي و تتميمي را بايد به زمان واگذار كرد.



منابع:
1 - JEAN GICQUEL :Droit constitutionnel et des institutions politiques, p. 210.
2 - Jeacques DONNEDIEU DE VABRES: L'Etat , Que sais-je, P.U.F., 1975 .p. 21. et, s.
3 - Vattel
4 - George BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J ., 1977,p.87.
5 - constitution cutumiere.
6 - constitution non ecrite.
7 - constitution ecrite.
8 - constitution souple.
9 - constitution rigide.
10 - pouvoir constituant
11 - pouvoir constituant originair
12 - pouvoir rigide.
13 - pouvoir constituant deriver.
14 - MARCEL PRELOT et JEAN BOULOUIS: institutions politiques et droit constitutionnel Paris Dalloz, Septieme edition, p. 206 et s.
15 - plebilite
16 - charte
17 - CHARLES CADOUX: Droit constitutionnel et institutions politiques Theorie generale politiques, Editions cujas, 1972.p.205.
18 ـ سي ي يس يكي از اعضاي هيات مديره انقلابي فرانسه بود.
19 - Georges BURDEAU: p.90.
20 - Joseph Barthelemy
21 - J.J Russean
22 - Marcel PRELOT ET Jean BOULOUIS : p.227.
23 ـ ژان ژاك روسو: قرارداد اجتماعي ، ترجمه غلامحسين زيرك زاده ـ چاپ چهر، ص 80 .
24 - parallalisme des formes
25 - pouvir constitutuant
26 - CHARLES CADOUX:p . 213.
27 - CHARLES CADOUX:p .216.
28 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
29 ـ اصل 27 متمم قانون اساسي مشروطيت .
30 ـ اصول 26 و 30 و 91 متمم قانون ق . ا . مشروطيت.
31 و 32 ـ اصل 27 متمم ق. ا . مشروطيت.
33 ـ اصل 46 متمم ق . ا . مشروطيت.
34 ـ اصل 50 متمم ق . ا . مشروطيت.
35 ـ اصل 48 ق . ا . مشروطيت.
36 ـ اصول 5 و 6 و 7و 8و62 و 107 و 114 و غيره ق . ا .
37 ـ اصول 50 و 60 و 113 و 124 و 133 ق . ا .
38 - Royer Collard
39 - JEAN GICOUEL : Droit constitutionnel , p. 205.
40 ـ مجله حوزة "نهضت قانونگذاري "شماره 24، بهمن و اسفند 1366 ، ص 20 .
41 ـ روزنامه جمهوري اسلامي ، شماره 2873 ـ 5/2/68.
42 ـ اصول 57 و 157 و 175 و 176 و 91 ق . ا.
43 ـ اصل 112 ق . ا. "مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهند و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است ،به دستور رهبري تشكيل مي شود… "
44 ـ تعيين اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است (اصل 112) و تاكنون روال بر اين بوده است كه اعضا عبارت از سران سه قوه، فقهاي شوراي نگهبان ، نمايندگان رهبري، وزير مربوط و… بوده است (حكم امام خميني ، 17/11/66).
45 ـ ضميمه روزنامه رسمي شماره 12957 ـ 6/6/68 اصلاحات و تغييرات و تتميم قانون اساسي مصوب 1358.
46 ـ اصل 109 اصلاحي "شرايط و صفات رهبر :
1 ) صلاحيت علمي لازم براي افتاء در ابواب مختلف فقه،
2 ) عدالت و تقواي لازم براي رهبري امت اسلام،
3 ) بينش صحيح سياسي و اجتماعي ، تدبير ، شجاعت ، مديريت و قدرت كافي براي انجام امور رهبري ".
47 ـ اصل 107 اصلاحي.
48 ـ نگارنده: مديريت سياسي (از سياستگذاري تا سياستگذاري ) انتشارات رياست جمهوري 1366 ، ص 49 .
49 ـ رك . دكتر عليمحمد اقتداري : سازمان و مديريت چاپ هيجدهم ، انتشارات مولوي تهران ، 1366.
50 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
51 ـ دكتر عليمحمد اقتداري : همان ماخذ ، ص 63 .
52 ـ دكتر قاسم زاده : حقوق اساسي، چاپ هفتم ، ابن سينا ، تهران 1340، ص 12.
53 ـ روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران ، شماره 12914 ـ
13/4/68.
54 ـ فرمان 17/11/66 امام خميني و فرمان //68 آيه الله خامنه اي.
55 ـ اصل 72 ق . ا . "مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل 96 آمده به عهده شوراي نگهبان است ".
56 ـ ذيل اصل 138 ق . ا . : "تصويبنامه و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد ".
57 ـ دموكراسيهاي معاصر براساس روابط مردم با دولت طبقه بندي ميشود:
1 ) اگر مردم مستقيماً رئيس را انتخاب كنند، دموكراسي رياستي ناميده ميشود به اين رژيم تفكيك قوا نيز مي گويند(نظير آمريكا)
2 ) اگر حكومت مع الواسطه توسط مردم و از بين نمايندگان مردم تعيين گردد، دموكراسي قراردادي و يا هيات وابسته ناميده مي شود (نظير سوئيس)
3 ) اگر خارج از اتكاي مردم و مجلس ، رئيس كشور براي تعيين دولت دخالت كند و آن را به تاييد مجلس برساند دموكراسي گفته مي شود (نظير انگلستان ).
58 ـ اصل 114 ق . ا . "رئيس جمهور براي مدت چهارسال با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود… "
59 ـ الف ) اصل 133 ق . ا. "وزراء به پيشنهاد رئيس جمهور براي گرفتن راي اعتماد به مجلس معرفي مي شوند… "
ب ) اصل 87 ق . ا. "رئيس جمهور براي هيات وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر بايد از مجلس راي اعتماد بگيرد… "
60 ـ اصل 62 ق . ا . "مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با راي مجلس انتخاب مي شوند تشكيل ميگردد… "
61 ـ دكتر عبدالحميد ابوالمحمد: حقوق اداري ، انتشارات دانشگاه تهران 1358 ، تهران 1353 ، ج 1 ، ص 59 و 60.
62 ـ نامه 36178 ـ 20/5/63 نخست وزير به شوراي نگهبان (نقل از كتاب دكتر سيد جلال الدين مدني : حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران ، سروش ، تهران 1366 ، ج 4/ص 448 .
63 ـ نامه 1619 ـ 3/7/63 شوراي نگهبان به نخست وزير (همان ماخذ ، ص 448 ).
64 ـ شوراي نگهبان ـ 27/10/63 (همان ماخذ ، ص 358 ) : " نظارت برنامه و بودجه جهت پيشگيري از دوباره كار و هدر رفتن نيروي انساني و مالي و براي پيشرفت عمليات عمراني طبق برنامه ها و طرحهاي پيش بيني شده با اشراف نخست وزير بر كليه امور اجرايي و نظارتي كه برحسب اصل 134 قانون اساسي بر كار وزيران دارد، منافي نيست… "
65 ـ ذيل اصل 141 سابق.
66 ـ نامه 9341 ـ 16/5/62 شوراي نگهبان به رياست جمهوري (همان ماخذ ، ص 435).
67 ـ رك . دكتر منوچهر طباطبايي موتمني : حقوق اداري ـ انتشارات دانشگاه ، تهران 1345 ، ج 1 ، ص 45.
68 ـ نامه 21480 ـ 26/10/60 نخست وزير و پاسخ شوراي نگهبان (دكتر سيد جلال الدين مدني : همان ماخذ، ص 408.)

نويسنده:دكتر سيد محمد هاشمي
ادامه مطلب